Las
transformaciones que se vienen produciendo desde hace ya varias décadas, tanto
en la actividad económica como en el funcionamiento de las instituciones con
responsabilidades en la gestión de las relaciones laborales y del mercado de
trabajo, nos enfrentan a importantes retos y desafíos en la gobernanza del
trabajo. A tal efecto, los efectos sinérgicos de la globalización, los cambios
tecnológicos, los flujos migratorios, las alteraciones en las formas de
organización del trabajo, el deterioro del medio ambiente, por señalar los
factores más incisivos, están demandando una importante reflexión acerca del
nuevo escenario al que se enfrenta el mundo del trabajo y el modo como debe actuarse
frente al mismo. Las bases sobre las que debe actuarse no son cualitativamente
muy diversas de las más tradicionales y ortodoxas, pues no pueden sino fundarse,
dicho simplificadamente, en el necesario equilibrio entre la tutela de un
trabajo decente que satisfaga las aspiraciones de un empleo de calidad, de un
lado, y el logro de una economía eficiente basada en la competitividad y
productividad, de otro lado. Sin embargo, el nuevo contexto económico,
empresarial y político en el que nos movemos exige una respuesta diferente que
garantice la gobernanza del trabajo.
Complejidad de
la gobernanza.
Ante todo, no cabe la menor duda de que nos enfrentamos a un escenario mucho
más complejo en el funcionamiento del mercado de trabajo, por cuanto que se
percibe que las normas, las políticas y las instituciones centrales del sistema
de relaciones laborales imperantes a lo largo del siglo pasado manifiestan
cierto grado de agotamiento, en el sentido de que más allá de su razonable
contenido muestran una acusada debilidad en lograr una adecuada gobernanza del
trabajo. Especialmente el juego combinado de los tres elementos novedosos
imperantes (globalización, cambios tecnológicos y nuevas formas de organización
del trabajo y de la empresa) provocan pérdida de la tradicional capacidad de
impacto real en la gestión del trabajo por parte de esas normas, políticas e
instituciones.
A
tenor de ello, podríamos sintetizar de manera telegráfica, las claves en torno
a las cuales se debería orientar el futuro de la gobernanza del trabajo, que se
pueden resumir en los siguientes ocho elementos.
Gobernanza
necesaria.
Los cambios que se están produciendo en el mundo del trabajo acentúan los
efectos negativos en el tradicional efecto de distorsión provocado por las
reglas propias del juego de la oferta y la demanda en una economía de mercado.
En efecto, el mero juego de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo
que, de por sí, provoca desequilibrio en las posiciones de las partes, se
intensifica en el nuevo escenario, si bien ahora con matices especiales por lo
que comporta de efectos de incremento de la segmentación en el mercado de
trabajo y de derivas de falta del sano juego de la competencia mercantil,
cuando no especial relieve de la competencia desleal. Por ello, la gobernanza
del trabajo se presenta en estos momentos más necesaria que nunca, asumiendo
responsabilidades duplicadas y no pudiendo hacer dejación del rol que le
corresponde. No vamos, pues, hacia un escenario de desregulación del mercado de
trabajo, de retraimiento de las políticas laborales ni de marginalidad de las
instituciones públicas y colectivas protagonistas de la gobernanza laboral,
sino todo lo contrario. Por ello, procede reforzar los instrumentos
tradicionales de gestión de las relaciones laborales, con especial atención a
la promoción de los sujetos que la protagonizan.
Gobernanza subjetiva
integral.
Tradicionalmente la gobernanza del mercado de trabajo se ha concentrado casi
exclusivamente en el ámbito del trabajo subordinado, con práctico olvido del
desarrollo del trabajo autónomo, dejado a las reglas de libertad contractual
propias del Derecho Civil en su concepción más liberal. Sin perjuicio de que no
acaban por confirmarse los pronósticos de algunos autores en relación con la
tendencia al futuro notable incremento del trabajo autónomo y correlativa
pérdida de peso del trabajo subordinado, los cambios técnicos y organizativos
empresariales manifiestan evidentes vasos comunicantes entre ambos grupos de
trabajadores. De un lado, se percibe cómo el desequilibrio contractual también
impacta sobre segmentos importantes del trabajo autónomo, al tiempo que la
evolución de las condiciones de trabajo entre los autónomos tienen efectos
reflejos sobre los asalariados y viceversa. Sin pretenderse conformar un modelo
uniforme regulativo, inviable y forzado desde cualquier punto de vista, lo que
sí exige este nuevo escenario de vasos comunicantes es una intervención en la
gobernanza del trabajo que sea integral desde el punto de vista subjetivo, de
modo que se actúe sobre el mercado de trabajo en su conjunto, con toma en
consideración tanto de los autónomos como de los asalariados. Ello orienta a
posicionarse a favor de quienes propugnan una base común de derechos a
garantizar a cualquier trabajador, con independencia de la naturaleza jurídica
de la relación contractual por la que se rijan, una toma en consideración de
los flujos y transiciones de un ámbito hacia el otro, sin perjuicio de atender
un modelo más plural y diversificado de formas de trabajar.
Gobernanza
complementaria pública y colectiva. La complejidad de los retos a los que
se enfrenta la gobernanza del trabajo en el nuevo escenario hace inviable una
actuación exclusivamente desde lo público, como igualmente limitada sólo a la
intervención de las organizaciones sindicales y empresariales. La intervención
combinada de ambos se hace imprescindible. El papel protagonista
tradicionalmente asignado al poder público en la gestión del mercado de
trabajo, especialmente en los modelos de relaciones laborales propios de la
Europa continental, sigue resultando clave a estos efectos: de un lado, la
capacidad de intervención con efectividad en la ordenación del trabajo sólo es
posible desde la triple vertiente del poder público: legislativo,
administrativo y judicial; de otro lado, la garantía del interés general de la
comunidad, más allá de la tutela de las expectativas particulares de los
trabajadores, ha de seguir asumiéndola el poder público, que sólo él puede
actuar desde una visión de conjunto. De otro lado, dentro de la sana tradición
de un sistema democrático de relaciones laborales, el rol de los interlocutores
sociales resulta tan decisivo como el precedente. La negociación colectiva y la
participación de los trabajadores en la empresa constituyen instrumentos
centrales en la implementación del mercado de trabajo, para propiciar la
adaptación de las reglas generales a las particularidades de sector, empresa y
actividad profesional; del mismo modo, que es el mecanismo más eficiente del
seguimiento aplicativo de la gobernanza pública. A la postre, los positivos
efectos aportados por los modelos de tripartismo mantienen todo su sentido y
utilidad en el mundo contemporáneo, incluso se hacen más precisos si cabe en un
escenario de globalización de la economía.
Gobernanza
multinivel.
El intenso proceso de globalización de la economía, como uno de los elementos
más señeros de la nueva realidad en la que nos movemos, ha alterado
significativamente el ámbito de desarrollo del mercado de trabajo y, por ende,
de su gobernanza. Frente a modelos nacionales cerrados del pasado en el juego
de los mercados de trabajo, hoy en día nos movemos en ámbitos supranacionales
de evolución del mercado de trabajo; inciden en ello realidades de fuerte
impacto como son los flujos migratorios, las empresas transnacionales, la
circulación de bienes, servicios y capitales más allá de las fronteras
nacionales, etc. Frente a la globalización de la economía se detecta que no
llega a emerger un poder propio de gestión del trabajo a nivel global. Es
necesario, por ello, una estrategia de gobernanza multinivel, en el que se
produzca un círculo virtuoso de actuación tanto a nivel global o como en el
ámbito local. Así, es oportuno propiciar el reforzamiento las instituciones que
tradicionalmente han actuado a nivel supranacional, comenzando por la
potenciación del rol que le ha de corresponder a la Organización Internacional
del Trabajo y el reforzamiento de la política social de la Unión Europea, así
como la potenciación de las experiencias emergentes: acuerdos marcos
internacionales, cláusulas sociales en los acuerdos de comerciales, actuación
sobre las cadenas mundiales de subcontratación. En paralelo a ello, la
gobernanza nacional de las relaciones laborales debe pervivir con el
protagonismo que ha desempeñado tradicionalmente, a la vista de las
insuficiencias detectadas por la actuación en el ámbito supranacional, por
cuanto que el punto de referencia de lo público en materia laboral sigue siendo
el Estado y por cuanto que la implementación de las nuevas realidades
supranacionales emergentes sólo son viables a través de su sucesiva
implementación nacional.
Gobernanza
plural en técnicas de actuación. Desde hace ya varias décadas han
cobrado especial importancia las denominadas técnicas de “soft law”, frente a las tradicionales de “hard law”. Posiblemente en esta materia se aprecia una visión
distorsionada de la finalidad y papel que le corresponde a una y otra técnica
de gobernanza, que sólo desemboca en un diagnóstico erróneo de agotamiento en
el nuevo contexto bien de una técnica o bien de la otra. El desenfoque se ha
podido producir en la medida en que se ha percibido la extensión de las
técnicas de “soft law” como antítesis o en contradicción con las
técnicas de “hard law”, así como
porque se habían depositado desmesuradas expectativas en el impacto de las
técnicas de “soft law”. Frente a
ello, a nuestro juicio, lo que procede es una actuación conjunta de ambas
técnicas, de modo que una y otra en lugar de entrar en conflicto, se
complementen y se enriquezcan mutuamente. Las técnicas de “soft law” no pueden entenderse como alternativa a las propias del “hard law”, porque no procede que
aquellas sean un vehículo para provocar un proceso de desregulación; al propio
tiempo que hay que constatar que las fórmulas de “hard law” resultan hoy en día insuficientes para gestionar
debidamente un mercado de trabajo cada vez más complejo y plural. Por ello, han
de buscarse mecanismos de integración de ambas técnicas, concibiéndolas en
clave de conexión y de aportación de sinergias por el juego conjunto de ambas,
en ningún caso como técnicas que juegan en clave competitiva entre ambas.
Gobernanza
efectiva.
En la actualidad no podemos decir que nos enfrentemos a una realidad
caracterizada por la insuficiencia de normas laborales que provoquen espacios
de lagunas jurídicas, ni tampoco por la carencia de políticas laborales que
pretendan incidir sobre la evolución del mercado de trabajo tanto desde el
punto de vista cuantitativo como del cualitativo. Al menos si ello lo referimos
a los modelos de gobernanza laboral propios de la Europa continental, prima una
intervención significativa tanto en el plano regulativo como en el relativo al
desarrollo de políticas laborales. Posiblemente los defectos se encuentren en
el plano de la efectividad y de la eficiencia tanto de las normas como de las
políticas. Las normas laborales presentan significativas dificultades en el
momento de su aplicación real en las empresas, o bien de logro material de los
fines que se pretenden con su regulación; del mismo modo que en paralelo, las
diversas y amplias políticas laborales muestran claras deficiencias en cuanto a
sus resultados cuando se hace un balance del impacto práctico que las mismas
provocan, con ineficiencias derivadas de perceptibles efectos de peso muerto o efectos
contradictorios. Por ello, en gran medida, la clave se encuentra hoy en día en
abordar un sistema mucho más efectivo y eficiente en la fase aplicativa tanto
de las normas como de las políticas. La efectividad de la Gobernanza requiere
igualmente una especial atención al pluralismo judicial en la tutela de los
derechos fundamentales, adoptando las necesarias medidas de coordinación de los
diversos Tribunales competentes al máximo nivel, especialmente en Europa:
Tribunales nacionales de garantía de derechos fundamentales, Tribunal de
Justicia de la Unión Europea y Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Gobernanza
orientada al pleno empleo. En estos momentos se detecta una extensión de
posiciones pesimistas en cuanto a las posibilidades de que la sociedad del
futuro pueda seguir centrada en el trabajo; no sólo del trabajo como
instrumento de creación de riqueza y de los medios necesarios para una
subsistencia digna, sino igualmente del trabajo como la fórmula por excelencia
de integración social del ciudadano y del desarrollo de su personalidad. Desde
esas posiciones se augura que, bien derivado de las nuevas tecnologías bien
derivado de la sobreexplotación de las materias primas, vamos a una sociedad en
la que el trabajo no va a ser el referente de la persona ni la economía va a
poder ofrecer empleo suficiente para todos. Frente a tales postulados y a
quienes desde posiciones derrotistas como simple paliativo propugnan fórmulas
varias de salario universal, hay que reforzar las posiciones alternativas, al
tiempo positivas y pragmáticas, que propicien mecanismos de fomento del empleo,
de distribución equitativa del mismo y que, a la postre, mantengan como
alcanzable elevados niveles de empleo, como se marca tanto desde los Tratados
constitutivos de la Unión Europea como desde los mandatos constitucionales de
derechos fundamentales y libertades públicas propios de un Estado de Derecho. En
definitiva el futuro de la gobernanza del trabajo debe efectuarse desde
postulados favorecedores de la ocupación del conjunto de la población en edad
de trabajar.
Gobernanza
garantista de los derechos fundamentales. El reconocimiento de la eficacia
horizontal de los derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones
laborales constituyó uno de los grandes hitos del desarrollo de las relaciones
laborales y del mercado de trabajo en ciertos modelos nacionales. Ha sido
decisiva a estos efectos la consolidación del criterio de que la garantía del
ejercicio de los derechos fundamentales incorporados a los textos
constitucionales e internacionales no sólo dependía de su cumplimiento por
parte del poder público sino, en igual medida, de su respeto por parte de los
poderes privados. Ello ha propiciado un importante rol a los Tribunales
nacionales e internacionales de garantía de los derechos fundamentales y, en
particular, ha transformado notablemente las relaciones laborales en las
empresas tanto desde la perspectiva individual como desde la colectiva. Eso sí,
el salto cualitativo que ha supuesto el reconocimiento de la eficacia
horizontal de los derechos fundamentales hoy en día ha abierto nuevas
perspectivas y muestra la presencia de nuevos desafíos en este terreno, de modo
que la garantía de tales derechos se convierte en un factor central en el
futuro de la gobernanza del trabajo. Enumerado sólo en términos telegráficos
habría que señalar como retos más relevantes a estos efectos los siguientes: la
extensión de tales derechos y de su eficacia horizontal al trabajo autónomo, de
modo que ello constituya el pilar sobre el que asentar la base común de
derechos a garantizar a cualquier trabajador, con independencia de la
naturaleza jurídica de la relación contractual por la que se rijan; emergen
nuevos derechos fundamentales que progresivamente adquieren carta de naturaleza
en los textos correspondientes o se identifican como tales por los Tribunales
de Justicia, que tiene especial relevancia en lo laboral; las tecnológicas de
la información y las comunicaciones, así como la implantación de la
inteligencia artificial provocan impacto novedosos sobre derechos fundamentales
tradicionales como es el derecho a la intimidad y vida privada o nuevas
perspectivas como es la protección de datos personales en lo laboral; la nueva
funcionalidad de la prohibición de discriminación frente a mercados laborales
caracterizados por la segmentación con emergencia de nuevas posibles causas
discriminatorias; la aparición del reconocimiento a ciertos efectos de la
titularidad de los derechos fundamentales a favor del empleador que, en ocasiones,
entra en conflicto con la hasta ahora unilateralidad a favor del trabajador con
la que se contemplaba el juego de algunos derechos fundamentales; la
materialización del principio de ‘restitutio
in integrum’, frente a las conductas lesivas de tales derechos, de modo que
la respuesta sancionatoria no se quede exclusivamente en el terreno
resarcitorio de mera compensación económica por los daños y perjuicios,
actuándose más en el terreno preventivo de la garantía de los derechos que en
el siempre incierto reactivo sancionador.
* El presente texto resume la aportación del autor al Congreso interuniversitario sobre el futuro del trabajo, celebrado en Sevilla el 7 y 8 de febrero de 2019