Importancia e impacto en el tiempo del acuerdo
El acuerdo social alcanzado entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales constituye una primera fase decisiva en orden a la reordenación del Sistema público de pensiones, que puede tener un amplio alcance, por cuanto que permite dar estabilidad al vigente modelo de pensiones, con unas reformas estructurales que pueden otorgar estabilidad y sostenibilidad en el tiempo al pilar de pensiones de nuestro Estado de bienestar.
Una vez más, es el resultado de un laborioso pero fructífero diálogo social, donde se ha logrado un equilibrio complejo que ha facilitado un pacto de concertación social. Viene precedido por el previo logro de un amplísimo consenso parlamentario en el marco de la aprobación de las recomendaciones formuladas en el seno de la Comisión del Congreso del Pacto de Toledo. Tanto los partidos políticos que apoyan al actual Gobierno como los grupos parlamentarios de la oposición votaron favorablemente en noviembre del año pasado estas recomendaciones, siendo el reciente acuerdo social un desarrollo de algunas de estas recomendaciones. Al mismo tiempo, los mensajes que llegan desde Bruselas apuntan a que el contenido de lo acordado ha sido igualmente tratado con las instituciones europeas y las mismas ha dado su visto bueno, especialmente por el impacto que ello puede tener en las cuentas públicas.
Todo ello puede aventurar que esta reforma en ciernes puede ser especialmente influyente, tanto por la profundidad que tiene, por su carácter estructural, como por la perspectiva razonable de consolidación en el tiempo.
Eso sí, restan algunas incertidumbres en cuanto a su solidez temporal. A tal efecto, debe tenerse presente que el principal partido de la oposición ha marcado públicamente algunas críticas a lo pactado a través del acuerdo social, aunque está por ver si su distanciamiento se debe a cuestiones políticas ajenas al contenido de la reforma propuesta en materia de pensiones. En todo caso, se trata de un acuerdo que parece que no va a ser materializado en términos de reforma legislativa a través de la práctica tan generalizada durante la pandemia de la aprobación de un Real Decreto-ley por motivos de urgencia, sino que se tramitará a través del procedimiento ordinario de presentación de un proyecto de Ley ordinaria por parte del Gobierno en el próximo otoño. Ello permitirá calibrar la continuidad del consenso expresado a través del Pacto de Toledo de noviembre pasado y hasta qué punto la reforma recibe un respaldo político generalizado que recibieron las recomendaciones del Pacto de Toledo, en términos tales que permita vislumbra su aplicación prolongada en el tiempo, al menos durante el período más delicado de tensión demográfica en las dos próximas décadas.
El acuerdo, a pesar de su enorme calado, se presenta como incompleto, por cuanto que no aborda la totalidad de las recomendaciones del Pacto de Toledo, al mismo tiempo que algunas de las medidas tan sólo quedan anotadas y pendientes de su concreción a través de una negociación que sigue abierta y pendiente de cerrarse antes de final del presente año.
A pesar de ese carácter incompleto, el contenido del acuerdo se presenta muy amplio, incidiendo en una diversidad de aspectos del régimen de pensiones públicas, tanto por lo que refiere a sus canales de financiación como al derecho y a la cuantía de las pensiones contributivas. Incluye medidas de muy diverso tenor: sobre revalorización para el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, para favorecer el acercamiento de la edad efectiva con la edad legal de jubilación, que inciden tanto en la jubilación anticipada como en el retraso más allá de la edad legal de jubilación, en el incremento de ingresos del Sistema, en el cambio del sistema de cotización de los trabajadores autónomos, en la eliminación del factor de sostenibilidad y su sustitución por un mecanismo de equidad intergeneracional, sobre la pensión de viudedad para las parejas de hecho, para la incapacidad temporal de los fijos-discontinuos, para el mantenimiento de la cláusula de salvaguarda que garantiza la pervivencia de la aplicación de legislaciones anteriores para causar derecho a la pensión de jubilación, respecto de la cotización de los becarios, en relación con los convenios especiales a efectos de cotización de los cuidadores de personas en situación de dependencia.
En una entrada del blog de estas características resulta imposible, ni siquiera en términos de comentario de urgencia, abordar la totalidad de los aspectos de los contenidos de la futura relacionados en el presente acuerdo social. Tiempo habrá de detenerse en aspectos concretos del mismo, conforme vaya avanzando la negociación en los aspectos que se anuncian de abordaje inmediato, así como en la medida en que se vaya avanzando en la tramitación parlamentaria de estas reformas. En estos términos, sólo pretendemos en estos momentos aproximarnos al contenido del acuerdo alcanzado, marcando los elementos clave de la política legislativa de esta reforma, así como aquello que afecta más a la interconexión entre el sistema de pensiones públicas y el mercado de trabajo.
Un equilibrio entre la sostenibilidad financiera y el mantenimiento del nivel de protección social
En estos términos, lo más relevante en clave de línea fuerza orientativa de la reforma en ciernes es el del logro de la sostenibilidad en el tiempo del actual modelo de pensiones públicas, garantizado a través de un fortalecimiento de los ingresos al sistema y una contención en el gasto en pensiones.
A tal efecto, en sentido negativo, se apuesta por un mantenimiento global del modelo actual, que implica básicamente impedir dos tipos de actuaciones, cuyos efectos se consideran contraproducentes.
De un lado, que el incremento de los ingresos que requiere la sostenibilidad del Sistema no se lleve a cabo por medio de una mayor presión fiscal en términos de aumento de las cotizaciones sociales. Se entiende que, si bien el porcentaje de la cotización a la Seguridad Social respecto de las rentas del trabajo no se encuentra en el nivel más intenso en comparación con los países europeos de nuestro entorno, sí que se haya por encima de la medida, lo que aconseja no acometer medidas de subida generalizada en este terreno. Desde esta perspectiva, se evita el incremento de las cotizaciones sobre todo tiendo en cuenta el efecto negativo sobre el empleo que pudiera tener tal incremento de las cotizaciones, que especialmente provocaría indudables tensiones intergeneracionales. Es cierto que se anuncian algunas medidas que puntualmente sí podrían provocar algún efecto de incremento de cotizaciones, como sería lo relativo sobre todo a ciertas franjas de trabajadores autónomos con ingresos netos más elevados o la superación del tope máximo de cotización a la Seguridad Social para los asalariados. En todo caso, se trataría de medidas que se presentarían como excepción a la regla general.
De otro lado, igualmente en el terreno de lo que se pretende evitar, se diseña una reforma que en términos generales no comporte una reducción de la cuantía de las pensiones de jubilación, de modo que no se produzca una disminución de la tasa de sustitución, es decir, del porcentaje de la pensión de jubilación a percibir respecto de los ingresos por rentas que se perciben en el momento de abandono del mercado de trabajo. De nuevo, también en este frente se anuncian algunas medidas a negociar, que pudieran tener algún impacto de reducción de la tasa de sustitución, como son en particular el período de computo de las cotizaciones a efectos de determinar la pensión a percibir, así como el efecto que puede producir la aplicación del futuro mecanismo de equidad intergeneracional contemplado en la clave del impacto de la próxima jubilación de la generación del llamado baby boom, así como del proceso de envejecimiento de la población. Eso sí, igualmente en este caso se vislumbra que se pretende que tales medidas sean una excepción a la regla del mantenimiento de la cuantía de las pensiones y tengan un alcance menor en la determinación de la cuantía de las pensiones, a partir de la voluntad general favorable al mantenimiento del nivel de cobertura de las pensiones públicas.
A partir de esa apuesta por el mantenimiento del modelo actual, rechazando tanto el incremento de cotizaciones como la reducción sustancial de la cuantía de las pensiones, se identifican las medidas alternativas que pueden garantizar la sostenibilidad financiera del modelo. Ello se realiza, del mismo modo por una doble vía: actuación sobre los ingresos globales e intervención sobre la contención del gasto.
Lo primero, lo relativo a los ingresos, se aborda sobre todo por vía de una importante aportación al Sistema por parte de los Presupuestos Generales del Estado a través del modelo impositivo general. Se trata sobre todo de quitar lastre al Sistema de Seguridad Social de obligaciones económicas que no se encuentran directamente conectadas con el carácter contributivo de este brazo de las pensiones, sino que son gastos que se califican de impropios, o bien servir los impuestos para compensar los posibles incrementos temporales derivados de la jubilación de las generaciones del baby boom. Con ello se pretende cerrar el objetivo, en el que se ha venido avanzando progresivamente desde mucho tiempo atrás, de separación de las fuentes de financiación, de modo que definitivamente las cotizaciones a la Seguridad Social sólo tengan que asumir lo que estrictamente corresponde a las pensiones contributivas, eliminando cierto tipo de adherencias añadidas con el paso del tiempo, más situadas en el plano de las políticas públicas de protección social.
Lo segundo que se aborda es avanzar más en una política legislativa, que igualmente se viene desarrollando desde tiempo atrás, en orden a aligerar el gasto global en pensiones por la vía de lograr una prolongación de la vida laboral de la población de edad más avanzada y, por tanto, retraso en el acceso a la pensión de jubilación.
Es en esto último en lo que nos vamos a detener a continuación, por constituir el elemento de mayor interconexión entre sistema de pensiones públicas y su impacto sobre el mercado de trabajo.
Una doble vía de consecución del retraso en el acceso a la pensión de jubilación
En estos momentos de calcula que la edad media de jubilación efectiva se encuentra en torno a los 64,5 años, si bien naturalmente las situaciones personales son muy diversas, en términos tales que algunos se jubilan bastante antes y otros se jubilan algo después. Las medidas que se pretenden adoptar van en la dirección de lograr que esa edad media actual se demore algo más, en términos tales que la misma se aproxime a la edad legal ordinaria; edad legal que, tras el período transitorio aún en curso, acabará situándose entre los 65 y los 67 años, según el número total de años cotizados.
Este resultado se pretende alcanzar por una doble vía complementaria.
En primer lugar, ir hacia la progresiva reducción de las jubilaciones voluntarias anticipadas, por la vía de su desincentivo, a través de reglas más efectivas de penalización de este tipo de jubilaciones.
En segundo lugar, tender a la prolongación de la vida laboral más allá de la edad ordinaria legal, bien lo sea a través de mecanismos de incentivo a la continuidad en la actividad profesional o bien lo sea a través de la restricción de los mecanismos de jubilación forzosa.
La disminución de las jubilaciones anticipadas voluntarias
El sistema de jubilación voluntaria anticipada ha funcionado entre nosotros desde tiempo atrás con un régimen de reducción de la cuantía de la pensión a percibir, a través de la aplicación de unos coeficientes reductores que buscan desincentivar esta opción por la jubilación anticipada, así como compensar el mayor tiempo de disfrute de la pensión a identidad de esperanza de vida de quien se jubila anticipadamente con esta cuantía inferior.
A pesar de que estos coeficientes reductores han tenido un impacto decisivo en la voluntad por parte de la generalidad de la población trabajadora de no adelantar su jubilación, sin embargo, no siempre han tenido el alcance deseado. Ello se ha debido a que, de un lado, en algunos casos los coeficientes reductores tienen un efecto más teórico que real, y, de otro lado, han jugado en sentido inverso las políticas empresariales de reestructuración orientadas al rejuvenecimiento de las plantillas por la vía de otorgar preferencia en la selección de los trabajadores a despedir entre los de edad más avanzada.
Ante todo, los coeficientes reductores se vienen aplicando actualmente sobre la pensión teórica que debe percibir el jubilado, es decir la que le correspondería de no aplicarse el tope de pensión máxima establecido para todo el sistema público de pensiones. De este modo, para los salarios más elevados, aquellos que han cotizado en las cuantías superiores, el coeficiente reductor no presenta impacto práctico alguno, porque en todo caso se sigue percibiendo la pensión máxima establecida, o bien tiene un impacto muy escaso porque el coeficiente reductor juega en muy pequeña medida. Desde este punto de vista, lo que pretende la reforma, si bien, con efecto progresivo, es ir corrigiendo está situación, de modo que los coeficientes reductores tengan impacto para todos, con lo cual tengan un incentivo generalizado, que desaconsejen la anticipación voluntaria de la jubilación también para los trabajadores con salarios más elevados.
En segundo lugar, se alteran las cuantías de los coeficientes reductores, en términos generales con una orientación de reducir su porcentaje para quienes deseen voluntariamente anticipar su jubilación, si bien incrementándose en los extremos, es decir comparativamente más elevados para quienes pretenden anticipar al máximo posible la edad de jubilación, por tanto, con penalización más intensa para quien se jubila voluntariamente con dos años de anticipación y bastante menor para quienes la adelantan menos, aunque también con mayor reducción para quienes lo hacen apenas un mes respecto de la edad de jubilación ordinaria legal.
A su vez, el porcentaje de la reducción se prevé diferente según el número de años cotizados, entendiendo más comprensible la jubilación anticipada respecto de quienes tienen carreras de cotización más largas y menos aceptable respecto de quienes tienen carreras más cortas de cotización. En esta diferenciación habría que analizar el posible impacto negativo de género, que puede tener esta diferenciación en razón de las carreras más o menos largas de cotización. En efecto, las carreras interrumpidas en la vida laboral, en concreto de las mujeres para atender a las correspondientes responsabilidades familiares, pueden tener un impacto de género, que habrá que tomar en consideración.
Finalmente, en el momento actual los coeficientes reductores se aplican por tramos trimestrales, mientras que la reforma pretende sustituirlos por períodos mensuales. Con ello se pretende que la decisión de proceder o no a jubilarse anticipadamente pueda adoptarse en cualquier momento, sin que existan pulsiones a la decisión por un cambio del porcentaje de reducción al siguiente trimestre.
Como situación de transito aplicativo, las medidas se pretenden que se adopten de manera paulatina, con la voluntad de que no se produzca un efecto boomerang, en el sentido de provocar que un elevado número de trabajadores se decante voluntariamente por una jubilación anticipada con carácter inmediatamente previo a la entrada en vigor de estas reformas legales. En todo caso, esos efectos boomerang en ocasiones resultan imprevisibles, por cuanto que los mismos dependen en gran medida de la percepción subjetiva que tenga la población respecto de las reformas que se adoptan en un momento dado, más allá de su contenido real.
Los incentivos a la prolongación de la actividad laboral más allá de la edad ordinaria
En el otro frente complementario se encuentran las medidas dirigidas al retraso de la edad de jubilación más allá de la edad ordinaria legal. Esta tendencia se busca materializar a través de medidas de fomento que incentiven a quienes se encuentran en esa franja de edad a permanecer en el mercado de trabajo. Del mismo modo, se trata de algo que ya se viene ensayando desde hace unos años, si bien la impresión es que las medidas en vigor no manifiestan suficiente atractivo para postergar el acceso a la pensión. Es por ello que con estas nuevas medidas se pretende bien acentuar en intensidad las ya existentes o bien ofrecer otras de diferente formato que pudieran resultar más atractivas.
Ante todo, se ofrece un sistema de incentivos económicos superiores para quien postergue la edad de jubilación más allá de la ordinaria legal. Actualmente el incentivo consiste en un incremento de la cuantía de la pensión entre el 2 % y el 4 % según el número de años cotizados, incremento que se produce por cada año completo adicional cotizado, si bien como regla general no puede superar el tope de la pensión máxima del sistema, o bien tiene un impacto menor cuando se supere dicho tope. Con la reforma que se proyecta se ofrece al potencial beneficiario de la pensión elegir entre tres fórmulas alternativas: primera, un porcentaje adicional del 4 % en la pensión, que se sumaría a los porcentajes anteriores; segunda, la percepción de una cantidad a tanto alzado en el momento de la jubilación, que, según la cuantía de la pensión que corresponda y de los años cotizados, puede variar entre los 4.786,27 € y los 12.060,12 euros; tercera, una combinación de las dos opciones anteriores. Se sobrentiende que las tres opciones se introducen sin verse afectadas por el hecho de situarse en el tope máximo de la pensión del Sistema.
Junto a ello, se prevé aplicar una exención de la obligación de cotizar por contingencias comunes, salvo para la incapacidad temporal, a partir del cumplimiento de la edad de jubilación ordinaria que corresponda en cada caso.
La restricción de las cláusulas convencionales de jubilación obligatoria
Finalmente, se pretende evitar que las cláusulas de jubilación obligatoria pactadas a través de los convenios colectivos actúen como un mecanismo que frene o impida el juego de las medidas precedentes de demora de la edad de jubilación más allá de la ordinaria legal. A tal efecto, se propone una reforma más de la regulación de este tipo de cláusulas prevista en el Estatuto de los Trabajadores, que ha experimentado condicionantes o prohibiciones diversas, cambiantes a lo largo de las reformas que se han sucedido en los últimos tiempos.
Así, como regla general, sólo se permitirán las cláusulas de jubilación forzosa a partir del cumplimiento de los 68 años, cuando en estos momentos el límite se encuentra fijado en la edad ordinaria de jubilación, en estos momentos fijada en los 65 o 66 años según el período de cotización que se tenga. Además, hasta ahora la jubilación debe venir acompañada de medidas dirigidas a establecer objetivos de política de empleo, que se dejan abiertos, tanto manifestados en forma de incremento de la estabilidad en el empleo de las plantillas o bien de nuevas contrataciones. Frente a ello las reformas que se proyectan ahora pasarían a exigir que en todo caso dichas políticas de empleo consistiesen en la contratación por tiempo indefinido y a tiempo completo de al menos una persona. Por lo demás, se mantiene el requisito de que la personas a jubilar debe tener el derecho al 100 % de la pensión ordinaria de jubilación.
Finalmente, como regla de excepción al requisito mínimo de los 68 años, se admite la negociación en los convenios colectivos de cláusulas de jubilación obligatoria para quienes, sin alcanzar esta edad, al menos superen la edad ordinaria de jubilación. Ello, en concreto, se permite exclusivamente con el objetivo de promover el incremento del peso de la mujer en ámbitos donde se aprecia una infrarrepresentación de la misma, cifrada en que la ocupación de las trabajadoras sea inferior al 20 % en ese ámbito. Esta infrarrepresentación se exige esté presenta de forma acumulada desde dos perspectivas.
Primera, una infrarrepresentación respecto del ámbito funcional del convenio colectivo, de lo que se deduce que depende de la estructura de la negociación colectiva tanto referido al convenio de empresa como al convenio de sector: por ejemplo, si se trata de la construcción, al tener un convenio sectorial, que el 20 % afecte al conjunto del sector; si se trata del automóvil, al tratarse de un ámbito negocial de empresarial, que el 20 % refiere a la concreta empresa. Ello planteará problemas en aquellos ámbitos donde una estructura articulada de la negociación colectiva presente reparto de contenido entre ámbito empresarial y sectorial. Ello, además, se ve precisado respecto de empresas que desarrollan varias actividades, típico de las empresas multiservicios, donde pueden resultar de aplicación varios convenios colectivos, en cuyo caso habrá que atender al ámbito del convenio colectivo que resulte aplicable a cada actividad; así, por ejemplo, en una empresa multiservicios, el referente será diferente según que refiera al personal que trabaja en actividades de limpieza de quien trabaja en actividades informáticas.
Segunda perspectiva, en la que se exige que concurra esa infrarrepresentatividad del 20 %, la misma debe estar presente adicionalmente en las ocupaciones que realiza la persona que se va a jubilar: por ejemplo, en el sector de la construcción se puede cumplir el primer baremo de la infrarrepresentatividad con carácter general, pero podría no cumplirse entre su personal administrativo, de modo que la cláusula de jubilación forzosa en ese sector no podría afectar al personal administrativo de una empresa de construcción.
Por lo demás, en estos casos, además de exigirse el requisito general de que la persona a jubilar tenga derecho al 100 % de la pensión ordinaria contributiva, se requiere que se efectúe una contratación indefinida y a tiempo completo de una mujer, por cuanto que la medida se diseña como una típica medida de acción positiva orientada al fomento del trabajo de la mujer en las profesiones infrarepresentadas.
