BIENVENIDA A UNA NUEVA CATEGORÍA: PERSONAS CON CAPACIDAD INTELECTUAL LÍMITE

 

Valoración positiva de la nueva categoría jurídica

Cuando en su origen se comienzan adoptar medidas dirigidas a favorecer la incorporación al mercado de trabajo de las personas discapacitadas se realiza de manera simplificadora, con fronteras netas entre uno y otro tipo de personas. Así, en esos primeros momentos, se tratan de manera uniforme a todos cuantos merecen la consideración de discapacitados con medidas idénticas de fomento del empleo para todos, al tiempo que se entiende que quienes quedan fuera de esa condición se encuentran todos con idénticas posibilidades de ocupación y no hay que tomar ningún tipo de medidas de especial fomento del empleo de los unos respecto de los otros. Dichode otro modo, todos los discapacitados merecen idénticas medidas de fomento del empleo, en tanto que quien no lo es no requiere ningún tratamiento específico por razón de sus capacidades.

Sin embargo, la variedad de las situaciones personales resulta muy amplia en unos y otros casos, y requiere de una respuesta bien diversa según los casos. De no hacerse así, dentro del grupo de los discapacitados, quienes presentan intensidades superiores de falta de capacidad se ven en situación de clara desventaja frente al resto de los discapacitados. Y lo mismo viene a suceder en el otro terreno.

Paulatinamente, se comienza a percibir que no es lo mismo una discapacidad física que una discapacidad intelectual; que no es lo mismo una discapacidad intelectual que una discapacidad mental; que dentro de cada uno de los tipos de discapacidad concurren intensidades diferentes, al extremo de que en unos casos resulta prácticamente inviable su ocupación, en tanto que, en el otro extremo, puede pretenderse su incorporación al empleo ordinario, mientras que hay otras situaciones en las que es posible tal incorporación pero en centros de cierta especialización. Ello ha conducido progresivamente a un lógico tratamiento diferenciado y, en particular, a medidas de mayor o menor calado en los incentivos al empleo.

Hasta ahora, sin embargo, no se había avanzado en el otro terreno, al extremo de que se venía a fijar una frontera plena, que, si se me permite la expresión plástica,  o bien se les situaba en el blanco o en el negro, sin admisión de espacios grises. En concreto, a partir del momento en el que alguien se encontraba por debajo del bien conocido porcentaje del 33 % de discapacidad se le consideraba y se le trataba a todos los efectos como persona que carecía por completo de discapacidad y, por tanto, entraba en concurrencia en el mercado de trabajo como cualquier otra persona.

La novedad que debe ser valorada muy positivamente es la de introducir una nueva situación personal o categoría jurídica, bajo la denominación de personas con capacidad intelectual límite.

En realidad, se trata de una categoría jurídica que se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico hace ya diez años, a través de una Ley que tenía como objeto efectuar una adaptación normativa a la Convención Internacional sobre Derechos de las Personas con Discapacidad (disp. adic. 6ª Ley 26/2011 de 1 de agosto). Se trataba de una disposición que se limitaba a introducir esta nueva denominación y remitiendo al Gobierno para que en el plazo de un año determinase el grado mínimo de discapacidad necesario, al tiempo que estableciese medidas de acción positiva dirigidas a su acceso al empleo. Sin embargo, lo previsto en esa norma de 2011 quedó en el olvido por completo. Por ello, la novedad real se produce en estos momentos, pues es ahora cuando por medio de una intervención legal que modifica la ley reguladora de las medidas de fomento del empleo (disp. final 1ª del Real Decreto-ley 11/2021) y complementaria acción reglamentaria (Real Decreto 368/2021, de 25 de mayo), se delimita conceptualmente la nueva categoría jurídica y se establecen esas medidas de acción positiva a favor de las personas con discapacidad intelectual límite.

Es por vía del Real Decreto recién mencionado como se precisa el dato concreto delimitador de esta nueva condición de persona con capacidad intelectual límite: “se entiende por tales aquellas personas inscritas en los Servicios Públicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupados que acrediten oficialmente, según los baremos vigentes de valoración de la situación de discapacidad, al menos un 20 por ciento de discapacidad intelectual y que no alcancen el 33 por ciento” (art. 2). Aunque no lo explicite la norma en cuestión, se ha de entender que serán los mismos órganos de evaluación de las situaciones de discapacidad actualmente existentes, hoy en día asumidos en su gestión por las Comunidades Autónomas, quienes valoren y califiquen la situación como tal de este tipo de personas. Corresponderá, por tanto, a los profesionales médicos y psicólogos del trabajo adoptar criterios objetivos y métodos de comprobación lo más acertados posibles para identificar quiénes se encuentran dentro de esta nueva franja desde la perspectiva de sus habilidades cognitivas o de conocimientos, sobre todo enfocadas en su percepción desde la perspectiva de su mayores o menores hándicaps comparativos para incorporarse al mercado de trabajo. En todo caso, no cabe sino valorar positivamente la incorporación de esta nueva categoría o situación personal, en la medida en que no es necesario motivarlo o fundamentarlo para captar que este tipo de personas están en una situación de clara desventaja en sus posibilidades de ocupación en el mercado de trabajo ordinario respecto de quienes se sitúan por debajo de dicho porcentaje del 20 %, del mismo modo que tampoco pueden ser tratadas como discapacitados en el sentido estricto del término, por cuanto que ni procede orientarlos en sus oportunidades de trabajo hacia los centros especiales de empleo y están en condiciones comparativas mejores de incorporarse al mercado ordinario respecto de quienes tienen formalmente la condición de discapacitados intelectuales en el sentido estricto del término.

Especialmente resulta también valorable positivamente desde la perspectiva de la diferenciación entre quienes se encuentran en esta franja entre el 20 % y el 30 % desde la perspectiva de la capacidad intelectual y desde la perspectiva de la capacidad física: los primeros presentan auténticas dificultades comparativas en su incorporación al mercado de trabajo, en tanto que los segundos cabe presumir que en una economía de servicios como la actual los segundos pueden tratarse sin objeciones de forma idéntica a quienes poseen un porcentaje inferior al 20 % desde el punto de vista físico.

 

Empleadores beneficiarios

Los beneficios económicos que vamos a describir inmediatamente a continuación se reconocen a cualquier tipo de empleador y trabajadores autónomos, incluidos los supuestos de incorporación de la persona con capacidad intelectual límite en la condición de socios de cooperativas o de sociedades laborales. Para el caso específico de las cooperativas, se exige que esta haya optado por asimilarlos a trabajadores por cuenta ajena a efectos de la Seguridad Social (art. 3 RD 368/2021); es decir, integrarlos dentro del régimen general de la Seguridad Social o en el régimen especial que proceda, pero dicho en sentido negativo no pudiendo optar por incorporarlos al régimen especial de trabajadores autónomos. Se trata este último de un requisito a valorar positivamente, incluso siendo de esperar que esta exigencia venga a presentarse como una primera medida normativa que acabe desembocando por la universalización de este criterio, excluyendo a todos los socios cooperativistas de la opción de encuadrarse dentro del régimen especial de trabajadores autónomos (art. 14 Ley General de la Seguridad Social).

 

Valoración del objetivo de las medidas que se introducen

Al mismo tiempo, debe destacarse una segunda valoración positiva de la novedad, ahora desde la perspectiva del tipo de medidas de fomento del empleo que se adoptan con la nueva normativa que estamos brevemente comentando. En efecto, la larga tradición de actuación en este terreno en nuestra legislación laboral se ha orientado hasta tiempo muy reciente en ofrecer-+ como incentivo a la contratación de este tipo de situaciones, especialmente a las personas con discapacidad, la posibilidad de su contratación temporal, rompiéndose el principio de la causalidad en la contratación laboral de duración determinada sobre la clásica errónea política de que mejor un trabajo precario que ninguno de este tipo de personas con dificultades de inserción o de inserción plena en el mercado de trabajo, porque era el atractivo más efectivo que se le podía ofrecer a las empresas. Se trata de una política errónea, por cuanto que al final acentuaba aún más las expectativas de inserción precaria en el mercado de trabajo de este tipo de personas, con resultados de progresiva marginación que se enquistaba en la precariedad desde la perspectiva laboral.

Por ello, debe darse igualmente la bienvenida a que las medidas de incentivo económico que se ofrecen para la contratación de estas personas con capacidad intelectual límite lo sean a los efectos exclusivamente de contratarlos por tiempo indefinido.

Así, de un lado, en norma con rango de ley (disp. final 1ª del Real Decreto-ley 11/2021) en estos momentos se contempla una bonificación mensual de la cuota empresarial de la Seguridad Social de 125 euros mes, es decir, de 1.500 euros/año durante cuatro años. Por diferencia con las restantes medidas, es la única que se introduce por medio de norma con rango de Ley, justificado ello por el hecho de que al incidir sobre el régimen de las cotizaciones por su condición de tributos deben efectuarse a través de norma con ese rango. El único aspecto que introduce cierta inseguridad jurídica en esta sencilla norma es la relativa a la duración de la jornada de trabajo de las empresas que se acojan a esta medida: al no establecer el requisito de que, además de por tiempo indefinido, también deban serlo a tiempo completo, da lugar a presumir que el incentivo también se contempla para quienes sean contratados a tiempo parcial. La propia comparación con la otra medida complementaria que mencionaremos inmediatamente a continuación, permite a sensu contrario deducir que la presente abarca tanto a la contratación a tiempo completo como a tiempo parcial.

Sin embargo, el efecto del incentivo en su cuantía es bien diferente según la jornada de trabajo por la que se contrate al trabajador, pues la cuantía será la misma con independencia de su jornada y, por tanto, con independencia de la cuantía inicial de la cuota empresarial a la Seguridad Social. Hubiera sido oportuno establecer algún tipo de ponderación según la jornada y, en todo caso, presumir que, en algunos casos, se puede llegar a una bonificación del 100 % de la cotización. Cuando menos, habría que evitar prácticas de contratación de varios trabajadores en estas condiciones a tiempo parcial para eximirse por completo de la cotización, situación que no se produciría si se contratase a uno solo por la jornada total necesaria.

Adicionalmente, la norma reglamentaria, de forma por tanto compatible con la medida precedente, establece una subvención a tanto alzado de 2.000 euros por cada contrato de trabajo celebrado a tiempo completo.

Como tercera medida de incentivo económico se prevé que para quienes contraten por tiempo indefinido, de nuevo sin exclusión de los trabajos a tiempo parcial, se les reconoce la posibilidad de solicitar las subvenciones establecidas para la contratación de discapacitados en el sentido estricto del término, destinadas estas subvenciones a la adaptación de los puestos de trabajo o dotación de equipos de protección personal necesarios para evitar accidentes laborales a estos trabajadores o para eliminar barreras u obstáculos que impidan o dificulten su trabajo (art. 12 Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo).

Los contratos para la formación y el aprendizaje concertados con personas con capacidad intelectual límite

Por último, como excepción a la orientación general de dirigir estas contrataciones hacia la contratación por tiempo indefinido, la norma reglamentaria también contempla la posibilidad de que este tipo de personas sean contratadas a través del contrato de trabajo para la formación y el aprendizaje. Eso sí, conviene hacer hincapié en el hecho de que la norma no permite la celebración de esta modalidad contractual por el mero hecho de tener la condición de persona con capacidad limitada; puesto que la premisa es que sus contratos se deben ajustar a lo establecido en la regulación contenida en el Estatuto de los Trabajadores para esta modalidad contractual, se está exigiendo que concurra la situación de carencia formativa y la misma limitación de edad que preside la justificación de su celebración, por lo que no se presenta como una simple apertura a un tradicional fomento del empleo por la vía de la contratación temporal. Dicho de otro modo, también para estas personas se exige para la celebración de esta modalidad contractual que se trate de trabajadores mayores de dieciséis y menores de veinticinco años que carezcan de la cualificación profesional reconocida por el sistema de formación profesional para el empleo o del sistema educativo requerida para concertar un contrato en prácticas (art. 11.2 ET).

De este modo, para esta situación de capacidad intelectual limitada sólo se contemplan dos especialidades de separación respecto de la regulación común en el Estatuto de los Trabajadores

Primera especialidad, la posibilidad de una ampliación de la duración de estos contratos: frente a la duración máxima en el Estatuto hasta los tres años, en este caso se permite que la duración máxima del contrato pueda ampliarse hasta un máximo total de cuatro años; es decir, una simple ampliación por un año más a la regla común. Además, esa ampliación es objeto de un preciso control público: sólo será posible previo informe favorable del Servicio Público de Empleo competente, que, a estos efectos, podrá recabar informe de los equipos técnicos de valoración y orientación de la discapacidad competentes, cuando, debido al tipo y grado de discapacidad y demás circunstancias individuales y profesionales del trabajador, así como a las características del proceso formativo a realizar, el trabajador no hubiese alcanzado el nivel mínimo de conocimientos requeridos para desempeñar el puesto de trabajo.

Segunda especialidad, las personas con capacidad intelectual límite sólo pueden realizar la formación de módulos formativos que no sean a distancia; por tanto, sólo se admiten que se realicen en el puesto de trabajo o en procesos formativos presenciales.

 

La necesaria valoración posterior de resultados

Como resulta cada vez más extendido en materia de medidas de fomento del empleo es necesario ir más allá de su formal establecimiento y entrar en el terreno del diagnóstico de su efectividad y, por tanto, de su real impacto práctico. Con carácter general existe una fundada idea de que las medidas establecidas en el marco general de las políticas activas de empleo presentan una muy escasa incidencia, por cuanto que tiene una influencia muy limitada, cuando no inexistente, a la vista del fuerte peso muerto de las mismas. En muchas ocasiones ronda la sospecha de que las mismas en la práctica apenas orientan las decisiones empresariales de contratación, de modo que el empleador primero decide contratar, sucesivamente valora a qué perfil de trabajador va a contratar y, finalmente, ya seleccionado el trabajador a contratar, procede a comprobar qué tipo de incentivos económicos ofrecen las diversas políticas de empleo existentes en nuestro panorama legal.

Eso sí, probablemente, las medidas de incentivos y de fomento en general que mantienen un importante respaldo, tanto por parte de las empresas que se acogen a ellas como por parte de los expertos en la materia, son las relativas a la promoción de la contratación de discapacitados. En esa posición favorable a este tipo de medidas se deberían incorporar también estas nuevas dirigidas a las personas con capacidad intelectual límite por las razones ya referidas.

En todo caso, habrá que dejar pasar un tiempo razonable de aplicación de las medidas en cuestión para comprobar su impacto real y los resultados materiales que las mismas han producido. A tal efecto, cuando menos, sí cabe efectuar algunas reflexiones sobre el particular.

De un lado, las incertidumbres pueden venir no tanto de que la cuantía económica de los incentivos ofrecidos por estas nuevas medidas pueda resultar escasa, cuanto del plus de incentivo que suponen respecto de las existentes para otros colectivos de demandantes de empleo, que también se consideran presentan dificultades en su incorporación plena al mercado de trabajo ordinario. De no existir diferencias perceptibles entre las dirigidas a las personas con capacidad intelectual límite y las previstas para estos otros colectivos, la efectividad de las medidas será irrelevante, provocándose por esta vía un efecto de  de peso muerto de las medidas de incentivo, incluso de incremento de este peso muerto.

De otro lado, se echa en falta que la norma no haya establecido un mandato dirigido a los poderes públicos, gobiernos y órganos especializados en este tipo de trabajadores, para efectuar en un plazo predeterminado un diagnóstico de los resultados logrados y, a la luz de ello, de la necesidad de mantenerlos o reformarlos. Ello, que con carácter general resulta cada vez más necesario en relación con las políticas activas de empleo, se presenta de especial trascendencia para estos casos.

De especial trascendencia por cuanto que en estos momentos no se conoce con un mínimo de certeza el número de personas que pueden encontrarse en esta situación y, en particular, quiénes se han sometido al procedimiento de evaluación de su capacidad y calificados formalmente como personas con capacidad intelectual límite. Mejor dicho, en estos momentos de entrada en vigor de las medidas, no existen personas que se hayan sometido al procedimiento formal de reconocimiento de su condición de tal, con lo cual las medidas resultan imposibles de materializar hasta que este trámite procedimental se formalice. Por ello, sería incluso deseable una difusión al potencial público destinatario de la oportunidad de someterse a la correspondiente evaluación.

De otro lado, en la medida en que se trata de medidas introducidas por primera vez, habrá que evaluarlas de manera singularizada, más allá de los diagnósticos más generales que se realicen del conjunto de medidas de fomento selectivo del empleo.