La irreversible digitalización de los trámites administrativos
El proceso de digitalización se encuentra cada vez más generalizado en todos los ámbitos. Con la expresión digitalización podemos aludir a fenómenos diversos, que conviene diferenciar a los efectos de realizar una valoración de su impacto y del tratamiento jurídico que requieren las diversas manifestaciones a las que nos estamos refiriendo. Por decirlo resumidamente, la digitalización puede comportar un tratamiento masivo de datos a través de los big data, puede implicar la utilización de algoritmos a los efectos de adoptar criterios uniformes en el tratamiento de una determinada materia, puede implicar la aplicación de fórmulas de inteligencia artificial que supongan cierta autonomía en el funcionamiento de la tecnológica en la adopción de decisiones y, a la postre, pueden suponer una respuesta o decisión automatizada.
En ese territorio, la Administración Pública también se está incorporando intensamente al proceso de digitalización, con mayor o menor calado tanto en la gestión de ciertos servicios públicos, como en la tramitación de ciertos procedimientos administrativos. La utilización de diversas aplicaciones digitales se encuentra ya en el orden del día de muchas materias. En unas ocasiones, afectan al modo como el ciudadano se relaciona con la administración, que para ciertos actos cada vez más se generaliza un modo de acceso a la información, articular peticiones y en general realización de trámites, al extremo que comienza a excluirse la posibilidad de utilizar los procedimientos tradicionales. Solicitudes que a veces se deben presentar a través de ciertos formularios automatizados que, al mismo tiempo, contienen datos imprescindibles que, de no cumplimentarse, no permiten su presentación, de imposibilidad de realizar alegación que superen determinado número de caracteres, o bien de limitación de los documentos a adjuntar y del peso de los mismos. En ocasiones, se articula un primer filtro de control relativamente automatizado del cumplimiento de requisitos legales de formulación de ciertas solicitudes, que incluso llegan a convertirse en insubsanables con la duda de si es posible excluir el principio general de subsanación de errores o insuficiencia de documentos presentados. Al mismo tiempo, se extiende la entrega automatizada de ciertos documentos, certificativos de la situación del ciudadano. Otras veces, la actuación resolutoria de la Administración se automatiza, sin actuación individualizada y personal decisión al efecto: cobro de ciertos recibos e impuestos automáticos por vía bancaria, compensación ejecutiva de sanciones con pagos efectuados por la Administración al ciudadano. La propia normativa general define en qué consiste una actuación de este tipo “Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público” (art. 41.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). En estos casos como garantía para los administrados se indica que “deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación” (art. 41.2).
Por su parte, la Administración laboral y de Seguridad Social está actuando también en muchos frentes, en la medida en que muchos de los trámites administrativos afectan a una elevadísima masa de actos, sea de los ciudadanos como de la propia Administración Pública: afiliación, altas y bajas en la Seguridad Social, registro de contratos de trabajo y de convenios colectivos, presentación de declaraciones responsables, posible emisión de certificados de diversa naturaleza tanto laborales como de Seguridad Social, como podrían ser los certificados negativos de descubiertos a la Seguridad Social, etc.
Como se puede comprobar, el cúmulo de actuaciones, bien del ciudadano o bien de la Administración laboral o de la Seguridad Social, es tan amplio, que no permite un abordaje del conjunto de manifestaciones que todo ello presenta, ni, por tanto, del amplísimo abanico de aspectos jurídicos involucrados. Por ello, nos vamos a centrar en esta entrada exclusivamente en lo que ha constituido la novedad más reciente y la que ha provocado un importante debate acerca de sus posibles problemas de articulación y de garantías jurídicas al efecto: la posible digitalización de los procedimientos administrativos sancionadores en el orden social.
Posiblemente de todos los trámites susceptibles de digitalización, los relacionados con la imposición de sanciones son los más delicados, en la medida en que afectan a la facultad de imperium más contundente de las ejercitadas por la Administración y a las que tradicionalmente el ordenamiento jurídico ha impuesto mayores condicionantes y garantías jurídicas. De ahí, la relevancia del asunto y la especial sensibilidad que se muestra en el análisis de esta materia.
La novedad legislativa en el procedimiento sancionador laboral
La modificación legal que ha provocado el debate al que nos venimos refiriendo se encuentra en una adición puntual introducida al precepto regulador del contenido de las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social, a través de un Real Decreto-ley de finales de enero de 2021 (disposición final 4ª RDL 2/2021, de 26 de enero). Hasta ahora la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS), preveía que dichas actas de infracción deben reflejar los hechos constatados por el Inspector o Subinspector, que motivan el acta, destacando los relevantes a efectos de la determinación y tipificación de la infracción y de la graduación de la sanción (art. 53.1 a LISOS).
La adición efectuada a resultas de este cambio legal consiste exclusivamente en precisar que “en el caso de actas extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas”, en dichas actas deben reflejarse “los hechos constitutivos de la infracción cometida”.
Sin pretender restar trascendencia al cambio introducido, conviene advertir que se trata de una precisión muy puntual, que en la práctica no introduce tanta novedad como se ha dado a entender. Es cierto que con ello se anuncia la apertura hacia una ampliación de la intervención inspectora con el uso de actuaciones automatizadas, pero que, o bien como tales no derivan de la nueva norma, o bien ya se encontraban presentes en nuestra realidad administrativa por otras vías. Es cierto que la elevadísima parquedad de la novedad introducida provoca indudables silencios que, más allá de que habrán de resolverse por vía de sucesivas intervenciones legales de implementación, pueden entenderse como de todo insuficientes desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea y del Derecho interno como indicaremos más adelante, incluso no dejan de provocar lógicas desconfianzas respecto de lo pretendido con ello por parte del legislador. Por añadidura, ha de advertirse que la exposición de motivos de la nueva norma poco viene a aclarar su significado; se limita a indicar que con ello se pretende “la adecuación del procedimiento administrativo sancionador en el orden social a las posibilidades que las nuevas tecnologías permiten, a través de un procedimiento especial iniciado mediante la extensión de actas de infracción automatizadas, es decir, sin intervención directa de un funcionario actuante en su emisión y sin reducción de las garantías jurídicas de los administrados”. Más aún, podría pensarse que lo previsto en el articulado del precepto no coincide con lo que afirma la exposición de motivos, de modo que ello no deja de provocar mayor incertidumbre todavía, si cabe. Intentaremos aclararlo más adelante, cuando precisemos los detalles de la nueva previsión legal, si bien sea oportuno arrancar de consideraciones más generales sobre la digitalización del procedimiento sancionador y, en su caso, la automaticidad de la emisión de las actas.
Conviene tener presente que en estos momento el Gobierno está tramitando una reforma del actual Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social, que pretende justamente adaptar la actuación Inspectora a estos mecanismos de actuación administrativa automatiza, que contiene un capítulo específico integrado por cinco artículos relativos a las especialidades del “procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada en el ámbito de la Adminitración General del Estado” (Real Derecho de modificación del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).
Las posiciones encontradas en el debate, la posición personal
Como hemos indicado, esa puntual reforma ha desencadenado un importante debate que, sin lugar a dudas, trasciende la medida concreta introducida y ha ampliado la discusión, provocando un cierto espejismo de otorgar a la novedad legal una trascendencia muy superior de la que tiene. En todo caso, aunque haya constituido más bien la espita desencadenante, ha abierto un necesario y más que interesante debate en general acerca de estos procesos de digitalización de los procedimientos administrativos sancionadores.
Aunque todavía lo sea de manera embrionaria y simplificando mucho las cosas, mi impresión personal es que se están decantando dos posiciones bastante diferenciadas al respecto. Con todos los matices que se requieren a la vista de las muchas voces que participan en el debate, se detectan esas dos posiciones: por un lado, quienes cargan el análisis sobre los impedimentos y las trabas legales existentes en nuestro ordenamiento, sea nacional, supranacional e internacional, para, sin decirlo expresamente, dar a entender que en la práctica resulta materialmente inviable implantar sistemas automatizados en el ámbito de los procedimientos sancionadores laborales; por otro lado, quienes se decantan por los beneficios y la eficacia de la implantación de los sistemas automatizados, apostando por su extensión, a partir de la aceptación de que ello debe realizarse con las debidas garantías de respeto a los derechos e intereses legítimos en juego.
Avanzando lo que es mi posición personal, me sitúo esencialmente en la segunda de las posiciones. Así, de un lado, creo plenamente defendible la viabilidad y conveniencia de la utilización de los sistemas automatizados a ciertos procedimientos sancionadores, si bien anticipando que ello, cuando menos hoy en día, no es posible ni respecto de todas las infracciones laborales, ni tampoco en relación con todas las fases del procedimiento sancionador. Del mismo modo, de otro lado, considero que su articulación práctica requiere adoptar las necesarias cautelas, estableciendo los necesarios condicionantes en el desarrollo del procedimiento, que se deben exigir a los efectos de que queden garantizados el correcto funcionamiento de la Administración Pública como defensor del interés general, así como la efectividad de las garantías de los derechos o deberes decisivos en esta materia, como son los relativos a la privacidad del administrado, el cumplimiento de la normativa sobre protección de datos personales, la objetividad de la actuación administrativa y, en general, las especiales exigencias constitucionales en el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
Como punto de partida en positivo ha de recordarse que uno de los imperativos constitucionales es el del funcionamiento de la Administración Pública conforme al principio de “eficacia” (art. 103.1 CE). Hoy en día, a la vista de la extensión por parte de las empresas y de los trabajadores de procesos en masa, tanto en el ámbito de lo laboral como de la Seguridad Social, la única forma de llegar a lograr la necesaria eficacia en la actuación inspectora asignada a la autoridad laboral y de Seguridad Social es a través de la utilización de los medios que les ofrece a la Administración el uso de las tecnologías vinculadas a los big data, que requiere del uso de procesos automatizados. Basta tener presente el elevadísimo número de contratos de trabajo que se conciertan anualmente, con el correspondiente registro de los mismos ante las oficinas de empleo, el correlativo elevadísimo número de altas y bajas en la Seguridad Social, las constantes variaciones en los datos de afiliación de los trabajadores y de inscripción de empresas, el constante registro de convenios colectivos, acuerdos colectivos y planes de igualdad que se registran de igual forma de manera constante, la cantidad de notificaciones de diverso tenor que se le efectúan a la Administración laboral y de Seguridad Social, el considerable número de certificaciones que se le pueden requerir, los reiterados cambios que se pueden producir en las situaciones de los beneficiarios de las prestaciones de Seguridad Social, etc. Ya de por sí la gestión de estos datos sólo resulta viable si la Administración se encuentra digitalizada, pero más complejo si cabe es cuando, por añadidura, se le está exigiendo que asuma una importante labor de control de la legalidad y, en su caso, de abrir procedimientos sancionadores que actúen como revulsivo para el cumplimiento de las normas laborales y de Seguridad Social. Llevar a cabo tales tareas de control y de posible sanción con eficacia sólo se puede realizar hoy en día con el uso de procesos automatizados; con todas las garantías jurídicas, pero no hay alternativa a los mismos si realmente se pretende que aquellas logren su objetivo. De lo contrario, nos instalaremos en una conciencia general muy extendida de que la Administración no puede llevar a cabo esa labor de control y, por ende, los riesgos frente a los incumplimientos laborales se minimizan.
Más aún si cabe, la utilización de procedimientos automatizados en la tramitación de sanciones laborales, cuando se realicen respetando las garantías jurídicas de los administrados, con seguridad se atendrán en mayor medida al respeto estricto de los principios informadores de las sanciones administrativas y de la transparencia de la Administración, comparativamente a cómo quedan tutelados por los procedimientos tradicionales de la actuación sancionadora. En efecto, la utilización de mecanismos de control generalizado conforme a criterios objetivos, que permite el tratamiento masivo de datos, posibilita reforzar los principios de transparencia y de igualdad de tratamiento de todos los administrados, de modo que se evita sesgos selectivos más o menos justificados en los ciudadanos que son objeto de control frente a quienes escapan del mismo. De otro lado, la aplicación de procedimientos automatizados o semi-automatizados en la decisión permite que el conjunto de la Inspección de Trabajo y de la autoridad laboral gestione el ejercicio del poder sancionador utilizando parámetros de valoración, fundamentos y criterios homogéneos para una masa importante de expedientes que presentan elementos fácticos similares, cuando no idénticos.
Límites y garantías en los procedimientos automatizados
Eso sí, llevar a cabo la precedente implantación de los procesos automatizados no resulta tan sencilla, no ya desde el punto de vista tecnológico, cuanto que la tecnología sea respetuosa con los presupuestos irrenunciables de un Estado de derecho, garante de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, comenzando por los presuntos infractores de la legislación laboral y de Seguridad Social.
A tal efecto, ya hemos avanzados los principales principios y derechos a garantizar a resultas de la introducción de estos procesos automatizados: derecho a la intimidad (art. 18.1 CE), derecho a la protección de datos (art. 18.4 CE), actuación objetiva de la administración que evite incurrir en la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), respeto del principio de igualdad por parte del poder público (art. 14 inciso primero CE), en particular no incurriendo en conductas discriminatorias (art. 14 inciso segundo CE), garantías del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25 CE), así como el reflejo último que todo ello pueda tener sobre el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). La doctrina ha tenido la ocasión de poner de manifiesto la necesidad de establecer un régimen legal plenamente garantista a estos efectos (por todos, Lorenzo Cotino Hueso).
A estos efectos, la previsión más contundente se encuentra en la normativa europea, que establece que todo interesado tendrá derecho a no ser objeto de una decisión basada únicamente en el tratamiento automatizado, incluida la elaboración de perfiles, que produzca efectos jurídicos o le afecte significativamente de modo similar (art. 22 Reglamento UE 2016,679, de 27 de abril, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales). Bien es cierto, que inmediatamente a continuación, habilita una importante excepción, a nuestro juicio perfectamente aplicable al asunto que estamos tratando, cuando contempla que caben decisiones basadas exclusivamente en el tratamiento automatizado de datos, entre otros supuestos, cuando ello se encuentre autorizado por el derecho de los Estados miembros y siempre que se establezcan medidas adecuadas para salvaguardar los derechos y libertades y los intereses legítimos del interesado.
A tal efecto, habría que advertir que debe existir una autorización expresa y clara a estos efectos en la legislación nacional. Más aún, por imperativo del sistema interno de fuentes relativo a la regulación de la potestad sancionadora pública, entendemos que dicha autorización debe incorporarse dentro de una norma con rango de Ley, que en estos momentos no existe como tal. De un lado, la previsión ya referida recogida en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015) no puede interpretarse como la autorización exigida por la normativa europea, dado que el precepto se limita a definir qué se entiende por actuación administrativa automatizada y los requisitos que debe contener la legislación específica que lo prevea (art. 41). De otro lado, tampoco la nueva norma que venimos comentando contiene dicha autorización, sino que se limita a contemplar un elemento puntual como es el relativo a detallar el contenido del acta (disp. final 4ª Real Decreto-ley 2/2021). En definitiva, el hecho de que se haga por vía del Reglamento General de Procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social, como se pretende llevar a cabo por el borrador en estos momentos en discusión, a nuestro juicio no tiene el rango legal suficiente.
Por añadidura, las garantías de transparencia y seguridad jurídica exigibles en estos casos requieren que la autorización por parte de la norma nacional identifique el tipo de infracciones susceptibles de sometimiento a un procedimiento automatizado. A estos efectos, el borrador de Real Decreto se limita a establecer que ello será posible respecto de las actas de infracción que resulten pertinentes en virtud de los datos, antecedentes e informes que obren en el mismo, así como en las bases de datos de las entidades que le prestan su auxilio y colaboración. Ello, a mi juicio, resulta insuficiente, pues su apertura genérica afecta negativamente a la seguridad jurídica y a la necesaria transparencia de la actuación administrativa. Más aún, esta normativa ha de entenderse que forma parte de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE), por lo que no puede dirigirse exclusivamente al ámbito de la Administración General del Estado, sino que debe ser una regulación común, que se dirija también a la Administración autonómica en el ejercicio de su competencia de ejecución de la legislación laboral.
Incluso en la hipótesis de que se establezca dicha autorización por parte de la legislación nacional, la misma debe someterse a las reglas generales sobre protección de datos personales. Es cierto que para otros supuestos para los que se admite la decisión basada únicamente en el tratamiento automatizado se exige que, en tales casos, queden salvaguardados los derechos y libertades y los intereses legítimos del interesado, como mínimo el derecho a obtener intervención humana por parte del responsable del tratamiento de datos, a expresar su punto de vista y a impugnar la decisión (art. 22.3 Reglamento). Expresamente ello no se requiere cuando la excepción deriva, como sería en este caso, de una autorización por el Derecho del Estado miembro; sin embargo, a nuestro juicio, la aplicación de las reglas comunes sobre el procedimiento administrativo sancionador laboral, así como la legislación laboral nacional sí que lo exigirían. Ello no plantearía particulares problemas en la articulación en este ámbito del tratamiento automatizado, pero hay que tomarlo en consideración a los efectos de su desarrollo normativo.
Las diversas fases del procedimiento susceptibles de automatización
Más importante que todo lo anterior es que el precepto que venimos comentando, cuando impide o limita el tratamiento automatizado lo hace en relación con la adopción de “una decisión”.
A estos efectos, conviene llamar la atención sobre que en el debate se hace un análisis de brocha gorda de esta materia, sin deslindar las diferentes fases del procedimiento administrativo sancionador, incluyendo todo tipo de actuaciones orientadas al control del cumplimiento de la legislación laboral y de Seguridad Social. El tratamiento jurídico de estas diversas fases en ocasiones puede ser idéntico, pero en otras es bien diferente.
En concreto, la norma europea se refiere exclusivamente a establecer límites o impedimentos al tratamiento automatizado de decisiones, pero no a cualquier tipo de actuación, en concreto, esos límites o impedimentos no afectan a la totalidad de las actuaciones de la actividad administrativa laboral o de Seguridad Social. A tal efecto, conviene recordar que en materia de sanciones en el orden social, la Inspección se limita a levantar acta de infracción, de la que deriva una propuesta de sanción, pero, como tal, la Inspección no decide. El acta de infracción se presenta como un presupuesto de la sanción, pero no se presenta como el acto administrativo decisorio. Quien adopta la decisión, a la postre, es la autoridad laboral, como sujeto formalmente diferenciado de la Inspección de Trabajo. Ello podría llevar a concluir que lo previsto a estos efectos no afecta directamente a la Inspección, sino exclusivamente a la autoridad laboral. A pesar de ello, esta lectura de la norma puede resultar formalista en exceso, por cuanto que la actuación de la Inspección, aunque no conforme al acto final, se presenta como un instrumento de la decisión misma y, a la postre, las garantías de los derechos e intereses del ciudadano penden no sólo de las decisiones de la autoridad laboral, sino también de lo actuado por la Inspección, en la medida en que hechos comprobados y fundamentos de la sanción impuesta dependen del acta de infracción.
En todo caso, las precisiones precedentes, obligan a consideraciones diferenciadas según las fases de la actuación administrativa que tomemos en consideración: fases previas de control e investigación, intervención de la Inspección de Trabajo, resolución sancionadora de la autoridad laboral, recurso administrativo. Analicemos brevemente cada una de ellas por separado.
Las fases previas de investigación
La Administración laboral y de Seguridad Social asume una labor genérica del cumplimiento de la legislación correspondiente, que puede efectuarse con vistas o no a abrir un expediente sancionador, pero que puede tener finalidades diversas y que, en todo caso, no se integran formalmente dentro del procedimiento administrativo sancionador propiamente dicho.
Es en esta fase donde tiene mayor impacto y eficacia la utilización de los big data a disposición de la Administración, incluso el cruce de datos entre diversas Administraciones Públicas, a efectos de detectar el grado de cumplimiento que se produce de la normativa vigente, sea a efectos de corregir sus deficiencias, de desarrollar políticas públicas de incentivo al cumplimiento, de advertencia a los presuntos incumplidores, incluso para la apretura de expedientes sancionadores. En esta fase embrionaria, ha de admitirse la capacidad de la Administración de sacarle todo el partido posible a los datos de los que dispone y al tratamiento correspondiente de los mismos a los efectos antes referidos. En concreto, a la Inspección de Trabajo como tal se le atribuyen amplias facultades de acceder a datos de diversas Administraciones Públicas y entidades públicas o privadas, incluso contemplándose la obligatoriedad de esos otros organismos de colaborar con la Inspección (arts. 16 Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social), lo que le permite un acceso generalizado a toda esa información, que puede ser tratada de manera automatizada y sin necesidad de consentimiento del interesado (art. 24). La funcionalidad al logro de finalidades públicas y al logro de la tutela del interés general, debe habilitar a la Administración Pública para hacer uso de tales datos y, por añadidura, de poderlo hacer a través de mecanismos de tratamiento automatizados.
Eso sí, lo anterior no implica una capacidad de actuación absoluta y especialmente que pueda incurrir en tratamientos contrarios a las genéricas garantías de derechos fundamentales. Elementos tales como la transparencia de qué datos se utilizan y con qué fines, la objetividad en el tratamiento de los datos, qué concretas autoridades están autorizadas para hacerlo, la cargas u obligaciones impuestas al responsable del tratamiento, el sometimiento del trato igual de todos los ciudadanos, la protección de datos personales, etc. deben quedar salvaguardados en todo caso. Por ello, una normativa que precise todos estos aspectos respecto de la actuación en el ámbito sancionador laboral sería muy recomendable, especialmente para proporcionar seguridad jurídica del tratamiento masivo de estos datos, en particular, de los protocolos conforme a los cuales se debe actuar en estos casos.
La intervención de la Inspección de Trabajo: la propuesta de sanción
Avanzando en las fases de actuación, a continuación debemos centrarnos en la actuación de la Inspección de Trabajo. A tal efecto, si bien la actuación más sensible y de superior impacto es la que desemboca en el levantamiento de un acta de infracción, conviene recordar que la Inspección despliega labores de diverso tenor que no se concentran exclusivamente en la actividad sancionadora. Dentro de ese amplio abanico de actuaciones, la labor de control vía tratamiento masivo de datos es una vía cada vez más relevantes y, como tal, puede desembocar en tratamientos automatizados, para los cuales también deben regir los parámetros antes referidos. Eso sí, muchas de las actuaciones de la Inspección no se sitúan en el territorio estricto de lo decisional, lo que puede permitir un tratamiento automatizado mucho más amplio. Por ejemplo, debe entenderse que presenta mayor capacidad de uso generalizado el tratamiento automatizado a los efectos de una mera acta de advertencia respecto de lo que pueda comportar un acta de infracción.
En este terreno, algunos vienen a aducir que toda actuación de la Inspección de Trabajo no solamente comparta una constatación de los hechos determinantes de la misma, sino también una valoración jurídica de la misma, de la que derive la conclusión de que se está produciendo un incumplimiento de la legislación laboral y de Seguridad Social. Ciertamente, allí donde la valoración jurídica presente una cierta complejidad, que requiera un razonamiento humano, no sustituible por un algoritmo, habrá que concluir que en esos casos resulta materialmente imposible que la actuación Inspectora se base “exclusivamente” en un tratamiento automatizado de datos. Eso sí, aunque no lo pueda ser “exclusivamente”, dicho tratamiento automatizado sí que puede ser útil herramienta de trabajo para el Inspector, de modo que lo que se refiere a ciertos datos fácticos, en ciertas ocasiones, sí que pueden estar derivados del simple tratamiento masivo de datos. En estos términos, existen ciertas infracciones administrativas tipificadas como tales que pueden permitir un tratamiento automatizado, por cuanto que la valoración jurídica en los términos indicados no requiere de un intervención caso por caso del Inspector; especialmente todo cuanto afecta al cumplimiento de datos documentales o formales y de cumplimiento dentro de determinados plazos, se podría automatizar sin mayor reparo, por cuanto que la valoración jurídica es un resultado automático de hechos formales constatados.
Y eso podría incluso avalar en los casos precedentes un tratamiento automatizado a efectos de formalizar un acta de infracción. A semejanza de lo que sucede en el tráfico rodado con las sanciones por exceso de velocidad, derivada de una grabación automatizada, para la ausencia de ciertos actos documentales o su presentación fuera de plazo cabría articular un sistema de acta de infracción automatizada en el ámbito de la sanción laboral. Eso sí, con vistas a que haya plena seguridad jurídica al efecto, sería imprescindible un análisis pormenorizado de las infracciones administrativas posibles de gestionar a estos efectos y que la propia normativa de manera expresa así lo indicase. De forma algo superficial es lo que parece que hace la reforma del art. 53 LISOS a la que nos venimos refiriendo, cuando se limita a indicar que como especialidad el acta deberá indicar “los hechos constitutivos de la infracción cometida”, sin que ello requiera de una actuación personal de comprobación directa de los hechos por parte del Inspector o Subinspector de Trabajo.
Como elemento de transparencia a estos efectos, con buen criterio, el borrador de reforma del Reglamento General de Sanciones en el Orden Social establece que las actas habrán de reflejar los hechos comprobados como resultado de la actuación administrativa, con expresión de aquellos que sean relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta y la indicación expresa de que se trata de una actuación administrativa automatizada iniciada mediante expediente administrativo.
En todo caso, el acta de infracción sólo diferirá del resto en el modo de llevar a cabo el acopio de los datos que proporciona la identificación de los hechos que determinan la identificación de la sanción administrativa. Ello implica que en el acta generada automáticamente se debe determinar también la concreta infracción en la que se ha incurrido y la sanción que procede. A semejanza de nuevo con lo que se contiene en una notificación de una sanción por exceso de velocidad en el tráfico rodado, también en esta se notifica el precepto infringido y la sanción que procede, realizándose todo ello de manera automatizada.
Finalmente, algunos también aducen que la actuación de la Inspección no es de automaticidad entre constatación de la infracción y la correspondiente propuesta sancionadora, por cuanto que la misma ostenta una importante capacidad discrecional de decidir si es conveniente la propuesta de sanción u otra medida alternativa como sería, por ejemplo, una mera acta de advertencia o un compromiso de la empresa de conversión de contratos formalmente temporales en indefinidos. Ciertamente si se entendiese que esta discrecionalidad se encuentra en la esencia misma de la actuación inspectora, de modo que no se puede desconocer en ningún caso, la conclusión a la que llegaríamos es que resulta de todo punto imposible introducir el tratamiento de datos automatizados en el ámbito de la potestad sancionadora de la autoridad laboral y de Seguridad Social. Sin dejar de tomar en consideración este dato, ciertamente relevante en muchas ocasiones a efectos de lograr el objetivo último del cumplimiento de la legislación, ha de partirse de la premisa de que estas formas de actuación discrecional por parte del poder público han de aceptarse con notable cautela, por cuanto que las mismas abren paso a un tratamiento desigual entre administrados y pueden desembocar en claros incumplimientos de la decisiva regla de que la actuación de los poderes públicos está sometida al principio de legalidad. En base en ello, cabría identificar legalmente también cierto tipo de infracciones para las que no cabría discrecionalidad alguna por parte de la Inspección, de modo que no podría a su libre criterio sustituir la propuesta de sanción por otra medida alternativa. En concreto, la práctica totalidad de la obligaciones documentales, formales y de plazos a las que nos hemos referido como objeto inicial del tratamiento automatizado, se encontrarían en esta categoría de infracciones sometidas al estricto principio de legalidad, que permitiría imposición automatizada de sanciones. Permítaseme de nuevo el símil, del mismo modo que las fuerzas y cuerpos de seguridad no pueden ser tolerantes con quién supera la velocidad permitida y no poseen discrecionalidad alguna para decidir si sancionan o no a quien infringe la regla del tráfico rodado, tampoco debe ostentar tal facultad la Inspección de Trabajo para cierto tipo de infracciones administrativas, sin perjuicio de que sí le sea admisible respecto de otras.
Conviene advertir también que constituye principio informador general de la potestad sancionadora administrativa, generalizada también a las sanciones en el orden social, la facultad reconocida al interesado de disponer de un trámite de alegaciones que estime pertinentes ante el órgano competente para dictar resolución (art. 52 LISOS). Este derecho de alegaciones se mantiene y parece razonable que se deba mantener como garantía del administrado para el acaso de actas de infracción que se hayan generado a través de procedimientos automatizados.
Cabría incluso articular en dos fases la actuación de la Inspección, una automatizada y otra de incorporación de esas opciones de medidas alternativas en atención a los trámites hoy en día contemplados de desarrollo del procedimiento sancionador. Recuérdese que la Inspección, en una primera fase, levanta el acta de infracción, a la que le siguen las alegaciones del presunto infractor, y que concluyen con la propuesta de sanción que se eleva a la autoridad laboral o de Seguridad Social a la vista de las alegaciones formuladas. Pues bien, siempre cabría que la primera actuación fuese la automatizada, en tano que la propuesta de resolución de respuesta a las alegaciones fuese la que exigiese la intervención inexcusable del Inspector de Trabajo. En estos casos, resulta indispensable un análisis jurídico de las alegaciones del interesado, que abocan a una imprescindible intervención humana no automatizada. Y, precisamente, en este momento sería en el que cabría valorar la oportunidad de adoptar otras medidas alternativas a la imposición de la sanción.
Diferente sería que a resultas del levantamiento del acta de infracción, el presunto infractor no presentase alegaciones o lo hiciese extemporáneamente, sin tampoco proceder al pago de la sanción, en cuyo caso sería perfectamente viable que la propuesta de sanción también se generase automáticamente. Esto es precisamente lo que se contempla en el borrador de reforma del Reglamento General de Sanciones en el Orden Social, fórmula que a mi juicio resulta perfectamente lícita y oportuna.
Resolución sancionadora de la autoridad laboral
A partir del acta de infracción levantada por la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social y, cumplido el trámite de alegaciones del interesado, sucesiva propuesta de resolución sancionadora que se eleva a la autoridad laboral o de Seguridad Social, corresponde a esta dictar el acto administrativo formal de sanción administrativa. Se trata de una nueva fase del procedimiento administrativo, donde, como se sabe, la autoridad correspondiente sólo puede sancionar a partir de una previa propuesta de resolución sancionadoras, si bien no está obligada a hacerlo; no supone ello que tenga absoluta libertad para decidir si se separa o no de la propuesta formulada por la Inspección, pero con fundamento puede hacerlo.
En este marco es muy difícil, cuando no prácticamente imposible, que en estos supuestos se pueda producir una decisión del órgano competente por medio de una actuación automatizada. Eso sí, de contrario, cabe defender que sí sería posible una resolución automatizada en aquellos casos en los que a partir de un acta de infracción resultado de una actuación administrativa automatizada no se hubiesen formulado alegaciones por el interesado o bien las mismas se hubiesen presentado fuera de plazo. Naturalmente ello requeriría de todas las cautelas y de una previsión expresa al efecto.
El recurso administrativo frente a la sanción impuesta
Para concluir, frente a la resolución administrativa impositiva de una sanción laboral o de Seguridad Social, siempre cabrá la interposición del correspondiente recurso administrativo. En estos casos, necesariamente se formularan alegaciones y argumentos de contrario por parte del sujeto sancionado. De este modo, a semejanza de lo que hemos indicado respecto de las alegaciones durante la tramitación del expediente sancionador a resultas de la notificación del acta de infracción, resulta igualmente ineludible la intervención argumentativa de la Administración para resolver el correspondiente recurso, que no puede ser sustituida por un mecanismo de tratamiento automatizado. Con todo cabría establecer, incluso aquí, algún matiz. Primero, sí sería admisible establecer un control automatizado de la fecha de presentación del recurso administrativo, de modo que si el mismo es extemporáneo sería viable introducir una actuación administrativa automatizada de denegación a trámite del mismo; naturalmente, en los mismos términos ya dichos, ello requeriría de todas las cautelas y de una previsión expresa al efecto. Segundo, sin llegar a tener el carácter de tratamiento automatizado, ya se encuentra muy extendida la práctica administrativa de utilización de formularios estandarizados de respuestas a ciertos recursos; en la medida en que ello no elimine la intervención humana y constituya un simple instrumento de facilitar un trabajo cuasi rutinario y repetitivo respecto de casos idénticos en masa, el uso de esta fórmula puede proporcionar eficiencia, seguridad jurídica e incluso garantía de igualdad de trato en la actuación administrativa.
Conclusión final
A la vista de todo lo anterior, cabe señalar las siguientes conclusiones.
Primera, es posible introducir actuaciones administrativas automatizadas en el procedimiento de sanciones en el orden social, si bien ello sólo puede llevarse a cabo respecto de determinadas infracciones laborales y de Seguridad Social, que deberían quedar perfectamente identificadas por la normativa aplicable al efecto.
Segunda, dicha fórmula requiere de un desarrollo legal preciso y detallado, que garantice los derechos de los ciudadanos, especialmente en el campo de la protección de datos personales, objetividad de la actuación administrativa, transparencia, igualdad de trato y no tratamiento discriminatorio.
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