LA PROMOCIÓN DE SALARIOS MÍNIMOS ADECUADOS EN LA UNIÓN EUROPEA

 

 

La propuesta de Directiva sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (Propuesta de 28 de octubre de 2020, COM 2020 682 final) se presenta como un paso decisivo en la construcción de la legislación laboral en el ámbito europeo. De llegar a aprobarse constituirá un resultado importante en el desarrollo del denominado Pilar Europeo de Derechos Sociales. Por tal motivo, resulta oportuno proceder al análisis del contexto y contenido de esta iniciativa legislativa en la Unión Europea, valorando el impacto que ello puede tener sobre los diversos sistemas nacionales de relaciones laborales.

1.- La extensión y disparidad de los salarios mínimos legales en Europa

La política de rentas salariales en los diversos Estados miembros de la Unión Europea ha tenido tradicionalmente como uno de sus focos de atención preferente actuar sobre los niveles inferiores de los salarios. Dicha política se ha desarrollado por dos vías esenciales: primera, a través de la fijación de un salario mínimo legal por parte de los gobiernos nacionales de los Estados miembros; segunda, por vía de remisión a los interlocutores sociales para que sean éstos a través de la negociación colectiva quienes fijen ese umbral de salarios mínimos en el conjunto del mercado de trabajo. En este momento existe una clara prevalencia de la primera de las vías, si bien también resulta muy influyente la vía de la negociación colectiva en destacados países donde concurre una larga tradición de gestión de los salarios mínimos por parte de los convenios colectivos y de cultura laboral favorable a un abstencionismo del poder público en esta materia. En concreto, en 21 de los Estados miembros el salario mínimo se fija a través de mecanismos de intervención legal por parte de los poderes públicos de los mismos, en tanto que en 6 Estados se remite la materia a la intervención de la negociación colectiva. En concreto, los Estados en los que la fijación de los salarios mínimos viene asumida por  la negociación colectiva se corresponden básicamente con los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia) aparte de Italia, Austria y Chipre, mientras que en el resto existe una determinación de los salarios mínimos por vía legal.

En todo caso, conviene tener presente que, más allá de esta disyuntiva de partida, concurren otros elementos diferenciales entre los diversos Estados miembros, que marcan un panorama ciertamente dispar entre ellos, que conviene tener presente.

Ante todo, entre los Estados donde los salarios mínimos se fijan legalmente, su cuantía resulta muy diversa, de modo que su influencia en la política de rentas es muy dispar. Así, a mero título de ejemplo, de acuerdo con los datos aportados por Eurofound, encontramos extremos como son los de Luxemburgo, en el puesto más elevado con un salario mínimo mensual de 2.202 €, frente a Bulgaria en el límite inferior con un salario mínimo mensual de 332 €, en términos tales que el segundo viene a representar por su cuantía el 15 % respecto del primero. Ciertamente en ello influye decisivamente la notable diferencia del coste de la vida entre unos y otros Estados, pero con seguridad no es el único factor influyente, pues también ello viene condicionado por las orientaciones políticas nacionales respecto de la función e influencia que deben tener los salarios mínimos legales en la estructura de los salarios.

Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que, sea por la vía legal o la convencional, la intervención sobre salarios mínimos puede tener un alcance subjetivo bastante dispar, quedando fuera de su influencia ciertos sectores o grupos de trabajadores.

Respecto de la vía legal, en ocasiones se producen exclusiones expresas del ámbito del salario mínimo legal, mientras que, en otras ocasiones, de manera implícita, por la definición de la que se parte de “trabajador”, pueden quedar fuera ciertos tipos de empleados.

Respecto de la vía convencional resulta desigual la tasa de cobertura de los convenios colectivos. Bien es cierto que en aquellos países donde la fijación de los salarios mínimos se corresponde con modelos de negociación colectiva que gozan de una elevada tasa de cobertura, ello no deja de provocar que no tenga una eficacia general para el conjunto del mercado de trabajo, de modo que cierto tipo de trabajadores quede excluido del ámbito aplicativo de los convenios colectivos. Incluso, en ciertos países, el modelo no es puramente dual, sino que se establece una cierta complementariedad de protagonismo entre la fijación legal y la propia de los convenios colectivos, de modo que en algunos de ellos sí que puede presentarse un escenario en el que la tasa de cobertura de los convenios colectivos resulte bastante más reducida.

A tenor de ello, surge la preocupación de hasta qué punto pueden quedar fuera del ámbito de intervención, legal o convencional, en materia de salarios mínimos determinados  grupos de trabajadores en situación de especial debilidad.

Incluso, a estos efectos, los datos estadísticos están mostrando una cierta tendencia a la polarización de los salarios, de modo que en los salarios más bajos, en muchos Estados miembros, se advierten bolsas importantes de profesiones mal remuneradas, con efectos preocupantes de mayor pobreza y de desigualdad salarial. En ello están influyendo especialmente los procesos de globalización, de digitalización del trabajo, así como de emergencia de nuevas formas de trabajo no convencionales. En ello, por añadidura, se detecta un claro sesgo de género, de modo que la percepción de salarios más bajos se concentra entre las mujeres trabajadoras.

Todo lo anterior confluye en la decisión de las instituciones europeas dirigida a adoptar un marco legislativo de intervención en este ámbito europeo respecto de los procesos nacionales de fijación de los salarios mínimos, con la pretensión de llevarlo a cabo a través de la aprobación de una Directiva.

 

2.- Los condicionantes a una intervención en el ámbito europeo

2.1. El límite de la armonización directa de salarios

La iniciativa de las instituciones europeas parte de la aceptación de que el marco de referencia, tanto jurídico como económico y de modelos nacionales, presenta algunos obstáculos para la materialización de una actuación en este ámbito y, sin lugar a dudas, impide una intervención directa con pretensiones de armonización de los modelos de salarios mínimos existentes en los diversos Estados miembros.

El principal elemento de dificultad es de carácter estrictamente jurídico y reside en el ámbito competencial de la Unión Europea en el campo de la armonización legislativa laboral. En concreto, como punto de partida a estos efectos resulta decisivo el hecho de que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, excluye la materia relativa a “remuneraciones” entre las medidas de cooperación entre los diversos Estados miembros y, sobre todo, impide la aprobación de Directivas que a través de disposiciones mínimas desarrollen una política de armonización de las legislaciones laborales de los Estados miembros en esta materia (art. 153.5 TFUE).

A pesar de ello, no deja de ser cierto también que diversas Directivas han establecido cierto tipo de reglas en materia salarial, especialmente con vistas a desarrollar una política antidiscriminatoria respecto de ciertos grupos de trabajadores en situación de especial debilidad y con riesgos de segmentación en el mercado de trabajo, particularmente por lo que se refiere a las condiciones de trabajo, o bien de mecanismos de garantía de la percepción del crédito salarial ante situaciones de insolvencia empresarial, incluso de conservación de las condiciones laborales, incluidas las retributivas, en casos de transmisión de empresas. Se trata de intervenciones todas ellas indirectas, que más que sobre las remuneraciones están actuando en materia de igualdad entre mujeres y hombres, de lucha contra la exclusión social, o de actuaciones frente a reestructuraciones empresariales; es decir, en clave de otros títulos competenciales que sí habilitan para desarrollar una política de armonización vía Directivas.

Por tanto, lo que se pretende afrontar respecto de los salarios mínimos desde luego no podría realizarse por medio de una regulación europea que de manera directa fuera a establecer el régimen jurídico de los salarios mínimos.

Sin embargo, a semejanza a lo que se ha hecho con las otras Directivas referidas sobre tutela antidiscriminatoria, insolvencia empresarial o reestructuraciones empresariales, nada impediría el establecimiento de un marco legislativo en el ámbito europeo que se orientase hacia una actuación indirecta. Esa actuación indirecta se podría situar bien en el terreno del mero fomento de las políticas nacionales de rentas, o bien en el ámbito del establecimiento de una legislación de procedimiento de reforzamiento de la negociación colectiva que, como efecto reflejo, ofrezca una mejor atención a la fijación de salarios mínimos por vía convencional.

 

2.2. La centralidad de la negociación colectiva

Desde esta última perspectiva de la negociación colectiva, como complementario de lo anterior, aparece otro elemento condicionante de la iniciativa de las instituciones europeas. En concreto, se viene a considerar que el respeto a las tradiciones nacionales en esta materia debe estar presidido por el principio de que es a la negociación colectiva, en el marco de la autonomía reconocida a los interlocutores sociales, a quien le corresponde la fijación del régimen salarial de los trabajadores asalariados.

Diversas sentencias así lo han explicitado, entendiendo que la exclusión de las remuneraciones como materia objeto de armonización encuentra su razón de ser en el hecho de que la fijación del nivel de los sueldos entra dentro del ámbito de la autonomía contractual de los interlocutores sociales (SSTJUE 13 de septiembre de 2007, C-307/05, Del Cerro Alonso, ap. 40, ECLI:EU:C:2007:509; 15 de abril de 2008, C-268/06, Impact, aps. 123-124, ECLI:EU:C:2008:223).

Precisamente en esos Estados miembros donde hasta el momento presente la fijación de los salarios mínimos se ha residenciado en la negociación colectiva, no es sólo que la ausencia de una intervención legislativa en esta materia se deba a una decisión estrictamente política por parte de los Gobiernos y los Parlamentos nacionales, sino que se debe a la propia voluntad de los interlocutores sociales. Se trata de modelos donde se parte de una idea de fuerte centralidad de la autonomía negocial de los interlocutores sociales, que no debe verse condicionada por la normativa estatal. En definitiva, en esos modelos de negociación colectiva de los salarios son precisamente las propias organizaciones sindicales y empresariales quienes, al reclamar para sí todo el protagonismo en la materia, se oponen a la existencia de una normativa estatal sobre salarios mínimos.

Por tanto, esos modelos nacionales de centralidad de la negociación colectiva serían refractarios a que, ahora desde las instituciones europeas, se les impusiese un modelo homogéneo para todos los Estados miembros, de fijación legal de los salarios mínimos. Se entendería una injerencia en su identidad nacional respecto a su modelo de relaciones laborales y, por tanto, algo contrario a su cultura de funcionamiento de las relaciones laborales.

En estos términos, una actuación en el ámbito europeo en este campo no puede enfocarse hacia el establecimiento de un modelo unitario de fijación de salarios mínimos, especialmente si ello provoca un sesgo favorable a la intervención legislativa pública en demérito de la actuación de la negociación colectiva.

Eso sí, este nuevo condicionante, a nuestro juicio, no impide de principio una actuación desde la Unión Europea, pues sólo impide que ello se diseñe con un determinado contenido de exclusión de la intervención de la negociación colectiva.

A estos efectos, la flexibilidad propia de un instrumento jurídico como es la Directiva permite atender a este requerimiento sin por ello renunciar al objetivo que se pretende de lograr el establecimiento en todos los Estados miembros de un sistema de salarios mínimos adecuados y actualizados para el conjunto de los trabajadores. Se trataría simplemente de tener muy presente el diseño ortodoxo de la Directiva, como una norma que marca objetivos, que contempla procedimientos, que prevé diversas vías de implementación, siendo, a la postre, lo más importante la consecución de la finalidad perseguida con el marco de armonización fijado desde las instituciones europeas.

 

3.- Los antecedentes de la propuesta: la apertura de consultas a los interlocutores

La iniciativa europea que venimos comentando tiene antecedentes desde tiempo atrás. Más allá de diversos debates que se abren en distintos ámbitos, especialmente a partir de la efectiva implantación del euro y, con el mismo, de la fijación de un espacio de política monetaria compartida en un número relevante de países europeos, el punto referencial institucional se encuentra en la aprobación del denominado Pilar Europeo de Derechos Sociales, proclamado por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en noviembre de 2007. En dicho Pilar, como sexto principio, se reclamaba el establecimiento de un salario mínimo adecuado, así como una fijación de salarios transparente y predecible, con arreglo a las prácticas nacionales y respetando la autonomía de los interlocutores sociales: “Los trabajadores tienen derecho a un salario justo que les proporcione un nivel de vida digno. Se garantizará un salario mínimo adecuado que permita satisfacer las necesidades del trabajador y de su familia en función de las condiciones económicas y sociales nacionales, al tiempo que se garantiza el acceso al empleo y los incentivos para buscarlo. Se evitará la pobreza en el trabajo.  Todos los salarios se fijarán de forma transparente y previsible, de acuerdo con las prácticas nacionales y respetando la autonomía de los interlocutores sociales”.

A resultas de ello, la Agenda Estratégica para 2019-2024, acordada en el Consejo Europeo en junio de 2019, propuso la implantación del Pilar tanto a escala nacional como de la Unión Europea.

El proceso se acelera a partir de principios de 2020, momento en el que la Comisión se dirige a los interlocutores sociales en el ámbito europeo abriendo la primera fase de consultas sobre una posible acción dirigida a hacer frente a los retos relacionados con la fijación de salarios mínimos adecuados con base en el procedimiento previo a la elaboración de una directiva de armonización contemplado en el art. 154 del Tratado de funcionamiento (Documento de consulta de 14 de enero de 2020, C 2020 83 final). En concreto, la consulta se centraba en conocer la posición de los interlocutores sociales en tres aspectos: 1) si se consideraba que la Comisión ha identificado correcta y suficientemente los problemas y las posibles áreas para la acción de la Unión Europea; 2) si se consideraba que era necesaria una acción de la Unión Europea para abordar los problemas identificados y, en su caso, cuál debería ser el alcance de esta acción: 3) si se sería favorable a iniciar un diálogo entre los propios interlocutores sociales sobre cualquiera de los asuntos identificados en esta consulta a tenor del artículo 155 del TFUE. Esta consulta se desarrolló a lo largo de los meses de enero y febrero de 2020, que fue seguida de la segunda fase de consultas entre junio y septiembre de 2020 sobre el contenido y el instrumento jurídico de la propuesta prevista (Documento de consulta de 3 de junio de 2020, C 2020 3570 final).

Con carácter general tanto las organizaciones sindicales como las empresariales manifestaron su conformidad con los objetivos y el posible contenido de la iniciativa, pero con matices importantes. En general, las organizaciones empresariales cuestionaron el valor añadido de la acción reguladora de la Unión Europea en relación con la fijación del salario mínimo, habida cuenta de la diversidad de marcos nacionales, y subrayaron que deben respetarse plenamente las competencias de los Estados miembros o de los interlocutores sociales. Aunque los sindicatos pidieron a la Comisión que propusiera una Directiva con disposiciones mínimas vinculantes, ninguna de las organizaciones de empleadores se mostró a favor de una Directiva vinculante en el ámbito de los salarios mínimos.

En todo caso, al final no hubo acuerdo entre los interlocutores sociales para entablar negociaciones a fin de celebrar un acuerdo en el ámbito de la Unión Europea, lo que dio paso a la puesta en marcha del procedimiento de presentación de la correspondiente Directiva en materia de salarios mínimos adecuados a finales de octubre de este año (Propuesta de 28 de octubre de 2020, COM 2020 682 final).

Hasta el momento presente, el último hito ha sido el pronunciamiento por parte del Parlamento Europeo, manifestándose favorable a la presente iniciativa legislativa, con una resolución sobre reducción de las desigualdades, con especial atención a la pobreza de los trabajadores (Resolución de 10 de febrero de 2021, P9_TA(2021)0044).

 

4.- La propuesta de Directiva de la Unión Europea

4.1. Fundamento competencial

La propuesta de Directiva se basa en la facultad de las instituciones europeas de armonizar la legislación laboral de los Estados miembros en materia de condiciones de trabajo (art. 153.1 b TFUE), dentro de los límites del principio de subsidiariedad (art. 5. 3 y 4 TUE).

Con ello se logra soslayar el condicionante antes aludido de que con tal propuesta no se pretende abordar una regulación directa de las remuneraciones, pues se aborda desde una perspectiva indirecta, bien de reglas de procedimiento para la fijación de salarios legales o bien de reglas orientadas al fomento de la negociación colectiva.

Aunque el objetivo final es que en el conjunto de los Estados miembros se establezca un umbral mínimo retributivo, sobre la idea de unos salarios mínimos de cuantía “adecuada”, ello se pretende llevar a cabo con pleno respeto a las circunstancias económicas nacionales y las especificidades de sus sistemas de fijación del salario mínimo, con respeto de las tradiciones nacionales.

De este modo, la propuesta no fija criterios objetivos ni concreta cómo se pondera el carácter “adecuado” de tales salarios mínimos. Es cierto que su exposición de motivos alude a los indicadores de adecuación utilizados habitualmente a escala internacional como, por ejemplo, el índice Kaitz de comparación del salario mínimo con la mediana salarial o con el salario medio, aludiendo al objetivo marcado por diversos foros de establecer unos salarios mínimos que cuando menos alcancen el 60 % de la mediana salarial del salario bruto o el 50 % del salario medio bruto. Sin embargo, ello sólo se menciona incidentalmente y, en ningún caso, se proyecta como objetivo específico a lograr con la implementación de esta Directiva sobre salarios mínimos.

Desde este punto de vista, a nuestro juicio personal, hubiera resultado muy interesante que la propuesta también hubiera hecho alusión, como fundamento competencial, a la facultad de las instituciones europeas de armonizar la legislación laboral en materia de “defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y empresarios” (art. 153. F TFUE). Podría haber efectuado una lectura de este apartado del Tratado en el sentido de que la negociación colectiva constituye una de las instituciones centrales a través de las cuales se desarrolla esa “defensa colectiva” a la que se refiere el texto, de modo que se avanzaría significativamente en la clarificación de un asunto tradicionalmente eludido en la actuación de la Unión Europea y en el propio debate jurídico. En efecto, la negociación colectiva, como tal, no resulta mencionada por el Tratado de Funcionamiento, sin perjuicio de que haya sido expresamente reconocida como derecho por parte de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 28). Como tal, la negociación colectiva no se encuentra mencionada ni en el listado de materias excluidas de la competencia armonizadora (art. 153.5 TFUE) ni tampoco en el listado de materias susceptibles de negociación (art. 153.1 TFUE). Sin embargo, a partir de la aprobación de la Carta, con la redacción que contiene el precepto mencionado en relación con la negociación colectiva como derecho, resulta fácil realizar una interpretación de la referencia en el TFUE a la “defensa colectiva” como competencia armonizadora como integradora, entre otras manifestaciones, de la celebración de convenios colectivos. Si se tiene en cuenta que, como veremos a continuación, una de las vías de la garantía de los salarios mínimos adecuados por parte de la propuesta de directiva es la de canalizarla a través de la potenciación de la negociación colectiva, con reglas precisas respecto de las mismas, hubiera tenido todo su fundamento apoyarse en este otro apartado f del art. 153.1 como base jurídica de la aprobación de la presente propuesta de Directiva.

Más aún, en relación con este fundamento competencial, debe tenerse presente, como describiremos más adelante, que en el texto de la propuesta de la Directiva aparecen aspectos que se sitúan en el ámbito general de la promoción de la negociación colectiva, hasta cierto punto relacionado con el salario globalmente considerado, pero no específicamente vinculado a los salarios mínimos. Por tal razón, en esos aspectos generales el fundamento competencial se vincula más directamente a la “defensa colectiva” de los intereses de los trabajadores a través de la negociación colectiva (apartado f) que a la armonización de las “condiciones de trabajo” propiamente dichas (apartado b). De ahí que, a nuestro juicio, queda acentuada la oportunidad haber  presentado también como base jurídica de la propuesta de directiva este apartado f del art. 153 del Tratado de Funcionamiento relativo a la “defensa colectiva” de los intereses de los trabajadores.

Por lo demás, los condicionantes en los Tratados derivados del principio de subsidiariedad quedan igualmente suficientemente superados, a partir de la constatación de las grandes diferencias en las normas nacionales relativas al acceso a un salario mínimo adecuado, con el efecto negativo que ello provoca al crear importantes discrepancias en el mercado único, lo que exige una intervención en el ámbito de la Unión Europea.

Por lo que se refiere a la hipótesis descartada de que los interlocutores sociales se hubiesen decantado por entablar negociaciones directas entre ellos, con vistas a celebrar un Acuerdo Marco europeo, queda soslayado un importante límite que derivaría en su caso de dicho Acuerdo y que, en todo caso, debería llevar a reflexionar acerca de ciertos automatismos en la aplicación de los procedimientos europeos. Me refiero al hecho de que apenas se lea el contenido de la propuesta de Directiva que comentaremos a continuación, inmediatamente se observa que la misma contiene importantes aspectos que tienen como destinatarios inexcusables a los poderes públicos de los Estados miembros; baste con mencionar las reglas relativas a la fijación de los salarios mínimos por vía legal, en cuanto a la garantía de los salarios mínimos de las empresas que desarrollan su actividad a través de contratas o concesiones públicas con las Administraciones, las reglas relativas a la garantía de indemnidad que se desenvuelve en el ámbito de la actuación del poder judicial, las previsiones de indemnizaciones y sanciones públicas efectivas y disuasorias. Todo este tipo de reglas, por su propia naturaleza, no son incorporables a un Acuerdo entre los interlocutores sociales que, por su naturaleza contractual privada, no pueden vincular a los poderes públicos. No estaría de más reflexionar sobre estas circunstancias, en términos tales que se valore hasta qué punto ciertas iniciativas legislativas en el ámbito europeo no es posible delegarlas en la negociación colectiva entre los interlocutores sociales en el ámbito europeo, de modo que la decisión de entablar negociaciones por parte de ellos no agotaría los objetivos perseguidos por la iniciativa de la Comisión y, con ello, la misma no estaría impedida de elaborar y aprobar su propia directiva con aquellos contenidos de vinculación a los poderes públicos que no podrían ser abordados en ningún caso por vía de un Acuerdo marco europeo.

 

4.2. Ámbito de aplicación: el concepto de trabajador

En la determinación del ámbito de aplicación de la Directiva, la misma no se separa de lo que viene siendo tónica habitual en las últimas iniciativas legislativas en materia laboral. En efecto, las mismas juegan con un no fácil equilibrio de entender entre dos vertientes: por un lado, que la Unión Europea no debe ofrecer desde la legislación armonizadora un concepto preciso de trabajador, por lo que a estos efectos se debe realizar una necesaria remisión al concepto de contrato de trabajo conforme a lo definido por cada Estado miembro; por otro lado, la voluntad de que tal remisión a lo decidido por cada Estado miembro no eluda la voluntad de la Directiva y, con ella, su efecto útil, consistente en que la misma resulte de aplicación a “todos los trabajadores”. A tal efecto, la técnica cada vez más recurrente por las Directivas en la materia es la de precisar que la legislación al efecto por parte de los Estados miembros deberá tener en cuenta y, por tanto, respetar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando esta sucesivamente marca los límites de los Estados miembros a posibles exclusiones indirectas de grupos de trabajadores de la aplicación de dichas Directivas. De este modo, en la medida en que esta jurisprudencia cada vez más se decanta por la utilización del criterio de la subordinación y, en particular, a tenor de un canon hermenéutico de carácter flexible y ampliatorio, ello por vía indirecta va creando un concepto europeo de “trabajador”, condicionante para los diversos Estados miembros.

Este asunto resulta especialmente importante, en la medida en que el diagnóstico de partida de la propuesta de directiva es que las nuevas formas de trabajo, especialmente a resultas de la digitalización y las formas de organización empresarial en forma flexible, conducen a que las mismas se desarrollen en clave de perceptible precariedad de condiciones de trabajo; precariedad de condiciones de trabajo que encuentra una de sus manifestaciones principales en los intentos de escapar de la normativa, sea legal o convencional, en materia de salarios mínimos. A tal efecto, tanto la Comisión como el Parlamento son conscientes de que la digitalización del trabajo, incluso respecto de trabajos altamente cualificados, corre el riesgo de que se extienda bajo formas que comporte salarios por debajo de los mínimos legales y convencionales.

Por ello, el principal reto a estos efectos es que las nuevas formas de trabajo, las formas que se pretenden fraudulentamente encubrir bajo la apariencia de trabajo autónomo, o bien la emergencia de nuevas actividades empresariales no escapen a esta normativa, sea legal o convencional, que viene a garantizar unos salarios mínimos adecuados para todos los trabajadores.

 

4.3. La doble vía de fijación de los salarios mínimos adecuados

Como ya hemos adelantado, la propuesta de Directiva pretende ser estrictamente respetuosa con los modelos en estos momentos imperantes de fijación de los salarios mínimos en los diversos Estados miembros de la Unión. Por ello, aunque se trate del modelo dominante, la propuesta de directiva no pretende imponer en modo alguno una necesaria fijación legal de los salarios mínimos. Desde esta perspectiva, lo decisivo es el objetivo de que se establezcan salarios mínimos adecuados para todos, siendo indiferente la vía a través de la cual ello se materialice.

En concreto, ello supone que se deja a voluntad de los diferentes Estados miembros optar por un modelo de fijación legal o bien por un modelo de fijación de los salarios por vía de la negociación colectiva.

Aunque resulte una obviedad decirlo, la propuesta de Directiva, consciente del desequilibrio propio del trabajo subordinado, excluye que este objetivo de salarios mínimos adecuados se puede lograr por la vía de la negociación individual en contrato de trabajo. Por ello, de un lado, excluye como tercera vía la de carácter contractual individual; de otro lado, parte de la premisa de que tanto la vía legal como la propia de la negociación colectiva, presumen el establecimiento por parte de ambas de salarios mínimos obligados, es decir, que se trataría de reglas legales o convencionales imperativas, de derecho necesario, como tales, indisponibles por parte del contrato de trabajo.

 

4.4. Fomento de la negociación colectiva

Respecto de la vía de fijación a través de la negociación colectiva, la propuesta no se limita a una actitud de mera permisividad, sino que entiende que debe contemplarlo desde la perspectiva de que esta vía garantice el efecto útil de la Directiva. A tal efecto resulta decisivo que se trata de una negociación colectiva con la suficiente fortaleza como para que la misma establezca unos salarios mínimos de cuantía “adecuada”, al tiempo que los mismos en su conjunto incluyan dentro de su ámbito de aplicación subjetiva a la generalidad de los trabajadores, con vistas a que se cumpla por esta vía el efecto útil de la Directiva de abarcar a todos los trabajadores.

Desde esta perspectiva, la novedad más significativa de la Directiva es la de garantizar el aumento de la cobertura de la negociación colectiva: debe tratarse de modelos nacionales donde, ante la ausencia de salarios legales, los convenios colectivos logren una alta tasa de cobertura negocial. Ello no se queda en declaraciones genéricas, sino que se concreta con bastante detalle, algo no habitual en los textos de la Unión Europea. En concreto, se establece una cifra exacta que se considera como objetivo a lograr para alcanzar lo que se pretende: en concreto, se establece el 70 % de tasa de cobertura como el umbral a partir del cual se entiende que la negociación colectiva puede desarrollar la responsabilidad que asume de fijación de salarios mínimos adecuados.

Como complemento a ello y, en un escenario de no superación de dicha tasa de cobertura, se prevé la necesidad de que se desarrolle un plan de acción para promover la negociación colectiva con vistas a lograr dicho porcentaje. Se trataría de un plan de acción, con protagonismo tanto del legislador de los Estados miembros como de los interlocutores sociales, que debe ser público y se debe notificar a la Comisión Europea.

En un sentido más amplio y genérico, se establece la necesidad de que se promueva el desarrollo y refuerzo de capacidades de los interlocutores sociales para participar en la negociación colectiva sobre fijación de salarios a nivel sectorial e intersectorial. Desde esta perspectiva, lo más llamativo es que la propuesta no dirige su mirada genéricamente a cualquier ámbito negocial, incluyendo, por tanto, también la negociación empresarial, sino que se orienta específicamente hacia la negociación sectorial e intersectorial. Con ello se pretende, de un lado, una mínima homogeneidad de los salarios mínimos por actividades empresariales, respetando la diversidad que pueda concurrir entre unos y otros ámbitos; e, igualmente, se pretende de otro lado, que la fijación de los salarios mínimos asuma una función complementaria de evitar escenarios de concurrencia desleal entre empresas por vía retributiva, materia tan consustancial al proyecto de construcción del mercado único en el seno de la Unión Europea.

Asimismo, con esa política de promoción de la negociación colectiva sobre fijación de salarios, se pretende garantizar la transparencia, por la vía de fomentar unas negociaciones constructivas, significativas e informadas sobre salarios entre los interlocutores sociales.

Como última valoración, la propuesta entiende que, garantizada una negociación colectiva con alta tasa de cobertura, con interlocutores representativos y transparencia de lo actuado, con ello por sí solo quedaría garantizado el objetivo final de establecimiento de unos salarios mínimos en cuantía “adecuada”. Posiblemente es comprensible la actitud de la propuesta a partir del conocimiento de quienes son los seis concretos Estados miembros que en estos modelos optan por una fijación de los salarios mínimos a través de la negociación colectiva.

Por ejemplo, mientras que para la fijación legal de los salarios mínimos se contempla su necesaria actualización, nada de esto se prevé para la negociación colectiva, algo que se presume se producirá sin necesidad de exigirlo por vía de la armonización legislativa.

En concreto, se parte de la premisa de que se trata de Estados miembros donde tradicionalmente se desarrolla una potente negociación colectiva, con efectiva capacidad de fijación de salarios mínimos adecuados, sobre la presunción de que, aunque el marco legal no contemple formalmente un sistema de convenio colectivo erga omnes, por vías indirectas se logra alcanzar esta tasa de cobertura del 70 %. Eso sí, posiblemente la propuesta como tal está abocada a que en dichos países se abra un debate en torno a la eficacia general de los convenios colectivos, o, cuando menos, de instrumentos institucionales que garanticen esa cobertura del 70 % por lo que se refiere al contenido salarial de los convenios colectivos.

En todo caso, lo que no valora debidamente la propuesta es un posible cambio de circunstancias en los diversos Estados miembros, que provoque como resultado un deterioro del modelo de relaciones laborales que aboque a una pérdida de efecto útil de la Directiva. Ese cambio de circunstancias podría producirse por dos vías.

De un lado, porque a resultas de diversas decisiones políticas, países que en estos momentos responden al modelo de fijación legal de los salarios, cambiaran de criterio, decantándose por la opción hoy en día minoritaria de fijación vía convenio colectivo. Y, a mayor abundamiento, que ello se produjese, por decirlo con nombre y apellidos, en países del este, donde la negociación colectiva se encuentra notablemente debilitada, con tasas de cobertura muy bajas o con práctica inexistencia de negociación sectorial. A estos efectos, sería necesario valorar hasta qué punto la cláusula de no regresión (art. 16), típica en este tipo de Directivas, sería interpretable en clave de que no se podría efectuar una reforma legislativa en orden al cambio de modelo que pretendiera como objetivo oculto evitar el efecto útil de la Directiva.

De otro lado, porque no es descartable que en los Estados miembros que actualmente optan por una fijación convencional de los salarios mínimos, se produjese un deterioro de sus sistemas de negociación colectiva, en clave de debilitamiento de la misma, que no permitiese garantizar que la fijación de salarios mínimos reconociese una cuantía adecuada. No es previsible que este escenario se produzca en este tipo de países, pero no siendo descartable, no está de más llamar la atención sobre la necesidad de corregir la orientación de esta Directiva en orden a garantizar su efecto útil.

Por último, conviene advertir que, si bien todas estas medidas de fomento de la negociación colectiva respecto de la fijación de los salarios tienen mayor impacto en aquellos Estados miembros que fijan los salarios exclusivamente a través de la negociación colectica, tal como se establece esta política de promoción de la negociación colectiva, la misma se concibe como aplicable a todos los Estados miembros, por tanto, también a aquellos 21 países en los en estos momentos rige un modelo de salario mínimo legal. En ningún momento la redacción permite restringir estas medidas de promoción a los Estados de exclusiva regulación convencional de los  salarios mínimos. No sólo es que el precepto en cuestión sea general para todos los Estados miembros, que obliga a aplicar el principio “ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”, sino que, incluso, ello se deduce claramente cuando en términos de seguimiento de la aplicación de la Directiva se prevé expresamente que tanto los Estados miembros con modelos de salarios mínimos legales como los convencionales, deberán comunicar anualmente a la Comisión Europea la tasa de cobertura de la negociación colectiva en sus respectivos sistemas nacionales de relaciones laborales.

 

4.5. Salarios mínimos legales

Cuando se trata de Estados miembros que optan por un modelo de fijación legal de los salarios mínimos, el punto de atención se sitúa en garantizar su adecuación a los objetivos de lograr condiciones de vida y de trabajo dignas, la cohesión social y la convergencia al alza.

A tal efecto se exige que cada Estado miembro defina los criterios de fijación de los salarios mínimos, que, en todo caso, deben incluir los siguientes elementos: a) el poder adquisitivo de los salarios mínimos legales, teniendo en cuenta el coste de la vida y la contribución de los impuestos y las prestaciones sociales; b) la cuantía general de los salarios brutos y su distribución; c) la tasa de crecimiento de los salarios brutos; d) la evolución de la productividad laboral.

Tal como ya hemos adelantado, cuando se trata de fijación legal de los salarios mínimos, se prevé que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la actualización periódica y oportuna de los salarios mínimos legales a fin de preservar su adecuación. Se trata de una regla general, sin especial concreción. Si bien, esta actualización se produce en la generalidad de los Estados miembros con fijación legal, las reglas son dispares según las diferentes normativas nacionales, unas imponiéndolos desde la misma o tras resultados de las prácticas legales, unas con una periodicidad determinada y en otras sin concreción al efecto.

En cuanto al procedimiento de fijación legal, la Directiva se orienta a establecer canales de participación de los interlocutores sociales, se dice literalmente de manera oportuna y efectiva tanto en la fijación como en la actualización, de modo que rija un procedimiento de diálogo social entre el poder público que fija los salarios mínimos y la posición que al respecto manifiesten en cada caso los interlocutores sociales.

A estos efectos, la propuesta de Directiva llega incluso a imponer a los Estados miembros la creación de órganos consultivos para asesorar a las autoridades competentes sobre cuestiones relacionadas con el salario mínimo legal. A estos efectos, conviene tener presente que, a pesar de que en algunos Estados miembros existe una larga tradición de desarrollo de este tipo de diálogo social a los efectos de la fijación y actualización de los salarios mínimos, en algunos casos no existen este tipo de órganos consultivos, lo que abocaría a su introducción. Eso sí, no dejan de plantearse problemas en orden a discutir hasta qué punto la propuesta llega a constituir una injerencia injustificada en los modelos políticos y de relaciones laborales propios de los Estados miembros, por cuanto que desde una perspectiva de lógica interpretación del principio de subsidiariedad, la clave se encontraría en exigir el desarrollo de canales de participación de los interlocutores sociales en esta materia, pero sin necesidad de imponerlo a través de una vía institucional formalizada de creación de órganos consultivos sobre la materia.

Conocedor el legislador europeo de la presencia de diversidades en los salarios legales desde la perspectiva subjetiva, admite que los Estados miembros puedan permitir diferentes tipos de salario mínimo legal para grupos específicos de trabajadores. Ello abre paso, por ejemplo, al mantenimiento en algunos países de salarios diferenciados bien por razón de la edad o bien por la realización de trabajos formativos donde la productividad del trabajador puede resultar inferior. Hubiera sido deseable a estos efectos una mayor precisión por parte de la Directiva, por cuanto que su previsión de forma genérica y vaga abre paso a una interpretación amplia y, con ello, un efecto indirecto de precarización retributiva de determinados trabajadores, especialmente de los de más baja cualificación profesional. Si acaso ello lo hace por vía ambigua a través de una previsión en orden a manifestar que se reducirán al mínimo este tipo de variaciones, introduciendo con ello un típico concepto jurídico indeterminado de difícil aplicación en la práctica. Si acaso más concreta es la afirmación al hecho de que dichas variaciones deberán ser proporcionadas, limitadas en el tiempo, así como razonables y justificadas por una finalidad legítima. En todo caso, hay una importante regla de freno a los riesgos expansivos de la diversidad cuantitativa en lo subjetivo, como no podría ser de otro modo a través de la tradicional regla de la tutela antidiscriminatoria. Ni siquiera sería preciso que se estableciera en esta directiva, desde el instante en que ello ya de por sí deriva de las vigentes Directivas que establecen garantías precisas frente a conductas discriminatorias, sean directas o indirectas, expresas u ocultas.

Finalmente, se establece también que los Estados miembros podrán permitir deducciones legales que reduzcan la remuneración abonada a los trabajadores a un nivel inferior al del salario mínimo legal. Los Estados miembros velarán por que las deducciones del salario mínimo legal sean necesarias, proporcionadas y estén justificadas objetivamente. La verdad es que el alcance de lo que se quiere contemplar en este precepto puede tener una lectura muy dispar. De un lado, plantea el problema de las percepciones extrasalariales, especialmente por abono por el trabajador de costes de la actividad empresarial que posteriormente son compensados por el empleador; al respecto ya se ha advertido por parte de algunos del riesgo de que ello comporte minoración del salario efectivo a percibir por el trabajador. A nuestro juicio, este tipo de cantidades, por su carácter extrasalarial, no constituyen salario en el sentido de la propia definición ofrecida por la Directiva: remuneración “por el trabajo realizado o por los servicios prestados”, lo que conduce, en una interpretación finalista, a entender que no se pueden producir deducciones del salario por esta vía. De contrario, sí que sería posible por esta vía entender que la cuantía no tiene que ser, en términos de abono, en dinero, pues podría entrar en el cómputo del salario mínimo cantidades percibidas por el trabajador en especie. En ciertas legislaciones nacionales ello se encuentra excluido en estos momentos, en términos tales que la cláusula de no regresión impediría su inclusión de futuro. Finalmente, dentro de estas deducciones sería posible incluir también las retenciones en los salarios por pago de impuestos. Eso sí, este tipo de deducciones debería tener presente cual es la cantidad que finalmente es abonada al trabajador en términos netos por sus servicios, de modo que ello se pondere desde la perspectiva del objetivo expresamente perseguido de que su cuantía neta logre unas condiciones de vida digna, con vistas a la consecución de la cohesión social y la convergencia al alza.

 

4.6. La actuación específica sobre contrataciones públicas

Singular importancia presenta el establecimiento de una regla particular de garantía de la percepción del salario mínimo respecto de empresas cuyos ingresos dependen directamente de su relación con las Administraciones Públicas. En concreto, en el marco de formas de descentralización productiva o de gestión privada de servicios públicos, un significativo número de empresas ejecutan su actividad productiva o de servicios para las Administraciones Públicas, por vía de licitación de contrataciones públicas o de mecanismos de ejecución de concesiones administrativas. En estos casos, el riesgo es que la financiación obtenida por vía de tales contrataciones o subvenciones, a resultas de subastas a la baja, no permita cubrir unos salarios mínimos para los trabajadores empleados por este tipo de empresas que, aunque algunas de ellas se configuren sin ánimo de lucro, no tienen ingresos adicionales a los que provienen de la financiación pública referida.

A tal efecto, lo que se prevé en la propuesta de directiva es que los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que, en la ejecución de los contratos públicos o de concesión, los operadores económicos cumplan los salarios establecidos en los convenios colectivos para el sector y la zona geográfica de que se trate y, en su caso, los salarios mínimos legales. Una vez más, la propuesta mantiene su escrupuloso respeto a la doble vía de fijación de los salarios mínimos, sea la legal o la convencional, siendo su objetivo que, en todo caso, para estos supuestos los procedimientos de concesión de las contrataciones públicas y subvenciones no permitan un sistema de concurrencia a la baja, de modo que se presione sobre los salarios hasta tal punto que no se respeten las retribuciones previstas en estos términos legal o convencionalmente.

Conviene llamar la atención de que en este caso se acentúa la voluntad de reforzamiento de la eficacia vinculante de lo pactado en materia de salarios en los convenios colectivos sectoriales y territoriales. Dos aclaraciones al respecto.

Primera, mientras que cuando se establece esta regla de respecto obligado, al mencionar a la vía legal se refiere estrictamente a los “salarios mínimos”, cuando menciona a la negociación colectiva se refiere genéricamente a los “salarios establecidos” en los convenios colectivos; es decir, lo que se pretende es que las contrataciones públicas respeten todos los salarios pactados en los convenios colectivos, sean los mínimos para los trabajadores de baja cualificación profesional como el resto. Dicho de otro modo, para la propuesta los salarios de los convenios en sus diferentes niveles se conciben como los salarios mínimos respecto de lo que puede ser resultado del pacto en contrato individual.

Segunda, en esta ocasión la dualidad entre fijación legal y convencional de salario no se contempla como una fórmula alternativa, sino que puede jugar también de manera acumulativa. Por tanto, la regla de respeto a los salarios establecidos en los convenios colectivos no se dirige exclusivamente a los que en estos momentos son los 6 Estados miembros que fijan sus salarios mínimos exclusivamente por vía convencional, sino que resulta igualmente de aplicación para los otros 21 Estados miembros en los que rigen sistemas de fijación de salarios legales. Ello se deduce no sólo de la interpretación gramatical del precepto, sino también del hecho de que este se ubique dentro de un capítulo denominado “disposiciones horizontales”, por tanto, aplicables a cualquiera de los dos modelos de fijación de los salarios (legal o convencional); si la pretensión hubiera sido que ello resultase de aplicación exclusivamente a la vía convencional se hubiera introducido sistemáticamente en el momento en el que se atiende a esa concreta vía cuando se regula la promoción de la negociación colectiva sobre la fijación de los salarios.

Finalmente indicar que esta concreta regla se pone en directa conexión con las Directivas sobre contratación pública (Directiva 2014/24, de 26 de febrero), sobre adjudicación de contratos de concesión (Directiva 2014/23, de 26 de febrero) y la relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía y los transportes y los servicios postales (Directiva 2014/25, de 26 de febrero).

 

4.7. Efectividad de los objetivos

Como todas las Directivas en la materia, donde priman las reglas de procedimiento, se establecen mecanismos complementarios de seguimiento y garantía del logro de los objetivos perseguidos con esta iniciativa legislativa. En términos esquemáticos, las medidas en este terreno se resumen del modo siguiente.

Medidas de seguimiento y evaluación de resultados. Los Estados miembros deben desarrollar herramientas eficaces de recogida de datos para hacer un seguimiento de la cobertura y de la adecuación de los salarios mínimos. A resultas de ello, deberán comunicar a la Comisión Europea todo un conjunto de datos relativos a los salarios mínimos legales y a los fijados por vía de la negociación colectiva. Respecto de los mínimos legales deberán comunicar: 1) la cuantía del salario mínimo legal y la proporción de trabajadores cubiertos por el mismo; 2) las variaciones existentes y la proporción de trabajadores cubiertos por ellas; 3) las deducciones existentes. Respecto de la negociación colectiva deberán comunicar: 1) la tasa de cobertura en todos los Estados miembros, tanto se refiera a países que utilizan únicamente la vía de la negociación colectiva como los que establecen mínimos legales 2) para los que utilizan exclusivamente la vía convencional, la distribución en deciles de dichos salarios ponderados por la proporción de trabajadores cubiertos,  así como la cuantía de los salarios de los trabajadores que no dispongan de la protección del salario mínimo regulada en los convenios colectivos y su relación con la cuantía de los salarios de los trabajadores que gocen de dicha protección mínima.

Los Estados miembros facilitarán las estadísticas y la información a que se refiere el presente apartado desagregadas por sexo, edad, discapacidad, tamaño de la empresa y sector. Los Estados miembros velarán por que la información relativa a la protección del salario mínimo, incluidos los convenios colectivos y sus disposiciones salariales, sea transparente y accesible al público.

La Comisión evaluará los datos transmitidos por los Estados miembros en los informes a los que se refiere el apartado 2 e informará anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo.  Sobre la base del informe elaborado por la Comisión, el Comité de Empleo establecido de conformidad con el artículo 150 del TFUE llevará a cabo cada año un examen de la promoción de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios y de la adecuación de los salarios mínimos en los Estados miembros.

Derecho de reparación y garantía de indemnidad. Los Estados miembros deben velar por que a los trabajadores, incluidos aquellos cuya relación laboral haya finalizado, se les garantice el derecho a la tutela judicial efectiva y, más ampliamente, tengan acceso a una resolución de controversias efectiva e imparcial y tengan derecho a reparación, incluida una indemnización adecuada, en caso de vulneración de sus derechos relativos al salario mínimo legal o a la protección del salario mínimo regulados en los convenios colectivos, sin perjuicio de las formas específicas de reparación y resolución de controversias reguladas, cuando proceda, en dichos convenios colectivos.

Específicamente se reconoce la garantía de indemnidad a todos los trabajadores que puedan reclamar por las vías anteriores. A tal efecto se deben adoptar las medidas necesarias para proteger a los trabajadores, incluidos los representantes de los trabajadores, contra cualquier trato desfavorable por parte del empleador y contra cualquier consecuencia adversa derivada de una denuncia presentada ante el empleador o de cualquier procedimiento incoado con el fin de hacer cumplir los derechos relativos al salario mínimo legal o a la protección del salario mínimo regulados en los convenios colectivos. En estos términos, ha de entenderse que la garantía de indemnidad se desenvuelve en cualquier ámbito en el que se presente la denuncia, sea judicial, administrativo, sindical e, incluso, interno en la empresa.

Sanciones. Los Estados miembros deben establecer normas relativas a las sanciones aplicables a las infracciones de las disposiciones nacionales. Tales sanciones serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.

 

4.8. La transposición de la Directiva

La transposición de la presente Directiva se podría materializar por las dos vías habituales contempladas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea respecto de las Directivas de armonización en materia laboral. En concreto, dicha armonización puede producirse tanto a través de la aprobación de una norma nacional por parte de los correspondientes poderes legislativos de los Estado miembros, o bien confiar a los interlocutores sociales su aplicación, si éstos lo solicitan de manera conjunta. Como suele ser igualmente habitual, la propuesta precisa que, en caso de que se opte por la encomienda de trasposición a los interlocutores sociales, los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar en todo momento los resultados pretendidos al amparo de la presente Directiva.

Una vez más, se actúa con cierto automatismo en la aplicación de las reglas de procedimiento previstas en los Tratados, siendo necesario llamar la atención de nuevo sobre lo que se indicó cuando nos referimos a la fase de doble consulta a los interlocutores sociales previa a la aprobación de una Directiva de armonización. Insistir, una vez más, que se olvida que, por su contenido y alcance, esta Directiva en algunos de sus aspectos centrales resulta, por esencia, imposible de transponer sólo por la directa y exclusiva intervención de las organizaciones sindicales y empresariales a través del desarrollo de procesos de negociación colectiva. En concreto, respecto de todos aquellos aspectos para los que se contempla una necesaria intervención del poder público, con reglas imperativas dirigidas a ellos (fijación de los salarios mínimos por vía legal, en cuanto a la garantía de los salarios mínimos de las empresas desarrollan su actividad a través de contratas o concesiones públicas con las Administraciones, las reglas relativas a la garantía de indemnidad que se desenvuelve en el ámbito de la actuación del poder judicial, las previsiones de indemnizaciones y sanciones públicas efectivas y disuasorias) es de todo punto imposible que la transposición la lleven a cabo por sí solos los interlocutores sociales. Para estos casos resulta ineludible la transposición por parte de los poderes legislativos de los diferentes Estados miembros.